水利工程建设质量与安全监督管理体系研究

第４１卷第１０期２０１０年５月　　人　民　长　江Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｒｉｖｅｒ　　Ｖｏｌ．４１，Ｎｏ．１０Ｍａｙ，２０１０收稿日期：２００９－１１－３０作者简介：李焱华，男，处长，高级工程师，主要从事水利工程建设质量与安全监督管理工作。Ｅ－ｍａｉｌ：[e-mail]　　文章编号：１００１－４１７９（２０１０）１０－０１００－０４水利工程建设质量与安全监督管理体系研究李焱华１，许田柱２（１．长江水利委员会建设与管理局，湖北武汉４３００１０；　２．长江水利委员会办公室，湖北武汉４３００１０）摘要：新中国成立以来，我国水利工程建设质量与安全监督管理体系经历的３个发展阶段，即：政府全面行政管理；建设单位质量和安全管理与政府督察相结合；水利工程建设质量与安全的政府监督。针对目前我国水利工程建设质量与安全监督管理体系存在的法规体系不完善，组织机构设置不统一，法规制度执行不到位的现状，在借鉴国外先进管理模式的基础上，提出了完善我国水利工程建设质量与安全监督管理体系的具体措施。关　键　词：质量监督；安全监督；法规体系；建设管理；水利工程中图法分类号：ＴＶ５１　　　文献标志码：Ａ　　“凡是直接生产过程具有社会结合过程的形态，而不是表现为独立生产者的孤立劳动的地方，都必然会产生监督劳动和指挥劳动”［１］。水利工程建设质量与安全监督工作是水利工程建设中必不可少的组成部分。水利工程建设质量与安全监督管理体系是指在水利工程建设过程中，各参建主体和管理主体在相关法规约束下，对工程建设质量与生产安全进行监督管理的组织模式及运行保障机制，综合体现了水利建设市场中，政府主管部门、项目法人、勘察设计单位、工程监理咨询单位、施工单位、设备供应单位等在工程建设质量与安全监督控制中的职能、地位和作用。１　发展历程新中国成立以来，水利工程建设质量与安全监督管理体系经历了３个发展阶段。１．１　政府全面行政管理从新中国成立到改革开放之前，我国社会经济体制是高度集中的计划经济制度，水利工程建设活动被认为是单纯消费国家投资和建筑材料的行为，由政府来进行全面的行政管理。水利工程建设各参建单位都隶属于政府水行政管理部门，施工任务由行政部门直接下达，建设投资由行政部门层层拨付，建设材料计划供应，建设、施工、设计单位只是被动的任务执行者，是行政部门的附属物。这一阶段水利工程建设监督方式是按行政管理模式实行上级对下级的工作监督。当时全国还没有统一的水利工程质量评定标准，也缺少安全生产监督方面的法律规范，建设单位的组成人员大多来自非建筑专业领域，对工程质量和生产安全的保证主要依靠施工单位的自我控制，即实行政府行政领导下单一的施工单位内部质量与安全检查制度。１．２　建设单位质量安全管理与政府督察结合改革开放以来，我国掀起水利建设的新高潮，建设管理体制发生了一系列重大变化，投资有偿使用，投资主体出现多元化，建设项目实行承包制，施工单位摆脱了行政附属地位，向相对独立的商品生产者转变。工程建设者之间的经济关系得到强化，追求自身利益最大化与工程质量和安全之间的矛盾日益突出［２］。在改革开放初期，政府逐渐从建设管理第一线的位置退居幕后，形成建设单位自我管理与政府督察相结合的模式。政府按照项目规模成立相应的建设单位，具体负责水利工程的建设管理工作。施工单位作为受水行政主管部门领导的事业单位，接受水行政主管部门或建设单位的委托，对工程实行全过程的承包　第１０期　　　李焱华，等：水利工程建设质量与安全监督管理体系研究或部分承包。虽然政府在这一时期出台了一些质量与安全方面的法规、规范，但毕竟建设管理体制改革刚刚起步，水利工程建设管理相关法规制度还相当不完善，工期、投资、质量、安全等往往得不到很好地控制，常常出现“工期马拉松，投资无底洞”的现象。１．３　水利工程建设质量与安全的政府监督随着改革开放的不断深入，水利工程管理法制建设的步伐也随之加快。１９８６年７月１日，原水利电力部成立了水利电力工程质量监督总站。１９８８年水利部组建后，规定了水利工程质量监督机构按总站、中心站、分站三级设置的基本框架（见图１）。同时，从１９８８年起，我国的水利工程建设项目开始实行国际通行的“业主负责制，招标承包制，建设监理制”。１９９７年，水利部进一步明确了水利工程质量监督机构的性质和任务，将水利工程质量监督工作扩大到各类水利工程项目［３］。图１　水利工程质量监督机构示意根据相继发布和实施的《建设工程质量管理条例》（２０００年）和《建设工程安全生产管理条例》（２００３年），水利部于２００６年将水利部水利工程质量监督总站更名为水利部水利工程建设质量与安全监督总站，并将其职能作了调整，同时也调整了流域管理机构的流域水利工程质量监督分站名称及相关职能。至此，我国已初步形成了具有中国特色的水利工程建设质量与安全监督体系。２　现状分析２．１　法规体系不完善（１）目前，我国的现状是住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部等多部委分行业管理有关专业的建设工程。但只出台了一部《中华人民共和国建筑法》（主席令第９１号），对建筑活动中“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”中的建设管理行为作出了法律约束。而对于其他行业的专业建设工程的建设管理，如水利工程的建设管理，就缺少具有针对性、专业性和可操作性的法律。（２）现行的《水利工程质量监督管理规定》是１９９７年发布的，其内容已落后于时代发展，存在种种问题，例如：市场经济条件下，各级质量监督机构到底是什么性质的单位？如果质量监督机构可以是独立事业法人单位，那么水行政主管部门同其究竟是什么关系，如何实施有效管理等。２．２　组织机构设置不统一随着改革开放形势的发展和各级水行政主管部门机构的改革，各地水利工程质量监督机构大致有以下几种组织形式：①质量监督机构与水行政主管部门相关的内设机构合署办公，一套人马，两块牌子；②质量监督机构设在相应水行政主管部门内，而具体实施工程质量监督任务的机构则为设在同一系统内的相关事业单位；③独立的事业法人单位，受水行政主管部门管理和委托，作为专职机构从事监督工作。各地的水利工程建设质量与安全监督机构在更名后，组织形式基本未变。前两种组织形式是将质量与安全监督机构定位为行政管理单位，后一种组织形式是将质量与安全监督机构定位为受水行政主管部门委托工作的独立事业法人单位。由于存在这样不同的组织形式，虽然目前质量与安全监督机构是分级设置的，但实际上水利工程建设质量与安全监督机构很难实行统一领导。２．３　法规制度执行不到位水利工程建设质量与安全监督管理体系的有效运行，关键在于法规制度的执行。而目前存在着质量与安全监督法规制度执行困难的问题。（１）在中小型水利工程建设中，由于受工程监督取费和人力物力投入的限制，监督费用微薄而监督管理工作相对复杂，致使监督工作无法正常展开。质量监督站有机构无编制、缺经费、质检手段跟不上形势发展要求等现象普遍存在［４］。特别是水利部将水利工程质量监督总站更名为水利工程建设质量与安全监督总站后，相应地增加了水利工程安全生产监督职责，但缺少安全监督管理人员与费用，且缺乏可具体参照执行的安全监督工作规范［５］。因此，影响了安全监督工作的有效开展。（２）我国现阶段水利工程建设存在多种形式的投资模式，致使水利工程建设质量与安全监督机构在非水利系统投资为主的水电水利工程中难以开展监督管理工作。例如：目前国家发展和改革委员会委托国家电网公司与有关电网公司、发电公司商洽成立了电力建设工程质量监督总站，代表政府行使全国电力建设１０１　　人　民　长　江２０１０年　工程质量监督的职能，其业务也涉及电力企业投资建设的大型水电水利工程建设项目。这不仅不符合现行的法律、法规的规定，而且将会形成机构重复设置的局面，从而导致监督工作执行力低下和资源的浪费。３　借鉴国外先进监督管理模式３．１　建设工程质量与安全监督法规体系发达国家建设工程质量与安全监督管理体系是建立在严格、完善、统一的法制基础上的［６－７］。以英国为例，其建设工程质量与安全监督管理法规体系分为３个层次：①法律层。具有最高法律效力的工程质量与安全监督管理法律是法规体系的最高层次。②条例层。条例和实施细则一般是对法律条款的进一步细化，以便于法律的实施。③技术规范和标准层。该层侧重于对工程技术和管理的实施程序及细节做出规定（见图２）。图２　英国质量与安全监督管理法规体系示意３．２　严格行政许可制度发达国家对建设市场管理的普遍做法是依据法规，对专业组织和专业人才采取注册许可制度，对组织机构实行资质管理制度，对工程项目管理实行项目的申报建设许可、施工许可和使用许可制度，以及生产过程中的检查检测、质量认证制度、安全检查制度，从各个角度实现政府对行业服务质量和生产安全的全面管理。在德国，由经过政府注册许可的质量监督工程师组成的质量监督审查公司，代表政府对所有新建工程和涉及结构安全的改建工程质量实行强制性监督审查。审查通过，质量监督审查公司颁发证明材料，业主才能提出使用许可申请。政府建设主管部门确认所提交的证明材料的完整性，并认为不违背《德国联邦建筑法》以及州的建筑法规或其他相关法律之后，即可颁发“使用许可证书”。任何建筑物在得到政府主管部门的使用许可之前，一律不得使用或占用。３．３　专业人士和行业协会的作用在国外的工程质量监督管理体系中，共同特点之一是以专业组织和行业协会为依托，通过以专业人士为核心的工程咨询方对市场机制的有效运行及项目建设的监督审查实施控制作用。政府主管部门通过审核和认可，授权或者委托这些组织和机构，将相应的政府职能向民间和半官方机构转移，实行对专业人士的教育培训、考核注册制度，充分发挥建筑师、结构师、建造师等各类专业人士的作用，对建设工程项目组织实施阶段的质量进行直接的监督管理。专业组织及行业协会成为政府的得力助手，他们积极服务于行业发展，主动承担起工程质量监督管理研究的重任，对于规范行业行为，加强行业自律，提高行业社会地位，推动政府监督管理体制改革，以及工程质量的控制、监督和管理作出了突出的贡献。４　完善监督管理体系４．１　健全法规体系市场经济是法制经济，建立健全水利工程建设质量与安全监督的有关法律、法规体系，是形成规范的、有效的水利工程建设质量与安全监督管理体系的基础。比照发达国家的监督管理法规体系，我国首先应从法律、法规和技术规范３个层次，进一步建立严格、完善、统一的建设工程质量与安全监督管理法规体系，并在其中进一步明确水利工程建设管理的法律约束。其次，针对我国水利工程建设质量与安全监督现状，目前迫切需要修订《水利工程质量监督管理规定》，同时加入安全监督的相关内容，尽快出台紧密结合实际、操作性强的《水利工程建设质量与安全监督管理规定》。４．２　理顺管理关系２００８年，财政部和国家发展改革委联合发文（财综［２００８］７８号），取消了作为行政事业性收费的水利建设工程质量监督费，只在政府财政预算中保留该项目，进一步明确了监督是政府行为，是政府自身职责的一部分。虽然政府是监督管理的主体，但本着政事分开、机构精简的原则，政府应作为组织者，雇佣“裁判”行使具体的监督执法行为，也就是说具体的监督管理工作需要专业的团队来落实。现行法规已明确规定的，国家水行政主管部门负责全国水利工程建设质量和安全生产的监督管理，可以委托质量与安全监督机构具体实施监督管理。水行政主管部门委托质量与安全监督机构对水利工程建设项目具体实施监督管理，顺应我国市场化经济体制的改革方向，符合我国财政结构改革的要求，达到了精简政府机构的目的。因此，目前迫切需要明确“政府－监督机构－被监督者”三者间的管理关系，形成政府委托监督机构２０１　第１０期　　　李焱华，等：水利工程建设质量与安全监督管理体系研究开展监督工作，运用开工报告审批制度和验收监督管理制度等措施，对监督过程中发现的违法违规行为，由政府或得到政府一定授权的监督机构进行处罚，从而达到规范水利工程建设中各方主体的质量和安全生产行为的目的。这应是我国水利建设质量与安全监督管理体系发展的方向。４．３　规范管理保证监督管理体系正常运行的关键就在于规范管