工作心得：关于推进机关事业单位养老保险改革的思考

工作心得：关于推进机关事业单位养老保险改革的思考2015年1月3日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）公布，自2014年10月1日起，按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，参加机关事业单位养老保险制度。这标志着我国养老保险制度趋于更加公平和可持续。同时，改革过程中面临的问题和困难也不可小觑，需要进一步推进改革予以解决。一、改革事业单位养老保险制度是大势所趋我国机关事业单位退休制度于1955年开始建立，带有与当时计划经济体制相适应的国家或单位保障的明显特点。60多年来，这项制度对保障退休人员生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，也逐步暴露出一些问题和矛盾。从制度内部看，主要有两个方面：一是退休人员按单位管理，退休费用全部由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位甚至出现了退休费不堪重负、无法保证及时足额支付的现象。二是现行退休费计发办法是以工作人员退休前的“最终工资”为基数，按工龄长短分档计算；档次划分比较粗，难以体现同级别干部任职长短的细致区别，更无法充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从全社会层面看，由于20世纪90年代，企业就改革了原有退休制度，实行了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，城镇其他就业群体也陆续进入这一制度范围，只有机关事业单位仍实行原有退休制度。不同的退休养老保障制度模式产生了“双轨制”“待遇差”的矛盾，突出表现在两个方面：一是企业单位和职工个人都缴纳养老保险费，而且待遇水平与缴费多少联系密切；而机关事业单位及其工作人员不缴费，待遇与缴费无关，而且水平相对较高，从而引发了社会对保障制度公平性的质疑。二是由于制度模式不同，机关事业单位和企业职工相互交流时，养老保险关系转移接续困难，这在一定程度上制约了人力资源的合理流动和优化配置。以上这些矛盾逐步积累，逐渐加深，引起社会各界高度关注，要求实现养老保障制度公平的呼声越来越高。在这样的背景下，改革机关事业单位养老保险制度意义重大。一是有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。党中央把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标之一。近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上城镇企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8.6亿人。改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设、确保实现第一个“一百年”目标的重大举措。二是有利于促进机关事业单位深化改革。按照公务员法的规定，实行公务员辞职辞退制度，部分地区开展了公务员聘任制试点，事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。为形成能进能出、合理流动的用人机制，分散单位的退休费用负担，确保事业单位养老金发放，必须建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度。三是有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。原来机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为矛盾的焦点。机关事业单位养老保险制度改革后，基本养老保险实行与企业相同的基本制度模式和政策，体现制度公平和规则公平，可以逐步化解待遇差距较大的矛盾。四是有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将机关事业单位原来退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。二、机关事业单位养老保险改革的主要内容《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》明确了改革的指导思想、目标任务、基本原则、政策措施和工作要求。即从我国社会主义初级阶段基本国情出发，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行的退休养老制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。按照这一指导思想，机关事业单位养老保险改革主要应在以下四个方面推进。一是改革机关事业单位工作人员的基本养老制度模式，即从原来的单位保障方式改为社会保险方式。实行与企业职工基本一致的制度模式，即实行社会统筹与个人账户相结合，基本养老保险费由单位和个人共同负担。二是改革机关事业单位工作人员的养老待遇确定机制。原来是按“最终工资”的一定比例分档计发退休费，而且档次设置比较粗；改革后，主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准。三是改革待遇调整机制。改革后，机关事业单位退休人员待遇调整不再与同职级在职职工增长工资直接挂钩，而是与企业退休人员基本养老待遇调整统筹考虑。四是改革养老保障的体系结构。由单一的退休费改为基本养老金加职业年金的多层次结构。改革的主要政策，一是参保范围为按照公务员法管理的单位以及事业单位及其工作人员。二是养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴费基数为本单位工资总额，比例为20%，个人缴费基数为本人全部工资，缴费比例为8%。三是个人账户规模为8%，全部由个人缴费形成，统一计息。个人账户资金纳入统筹基金，现收现付，不实行实账积累。四是保持适度职业年金水平。职业年金由单位和个人共同缴费，单位缴费比例为8%，本人缴费比例为4%。五是实行省级统筹。基金单独管理，不与企业基本养老保险基金混用，统筹层次逐步实现省级统筹。六是实行“中人”逐步过渡。对于改革前参加工作、改革后退休的“中人”，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，并从改革时建立职业年金。设立10年过渡期，过渡期内实行新老办法对比，“保低限高”。三、机关事业单位养老保险改革面临的主要问题为使这项改革顺利实施，人力资源和社会保障部以及相关部门出台了一系列配套文件，指导并督促各地区贯彻落实国务院机关事业单位养老保险制度改革的精神和要求，并出台了一整套实施细则。目前，全国各地区已经向人社部报送了实施方案。随着中央国家机关及其所属事业单位开始有序实施参保登记和费用征缴等工作，机关事业单位养老保险制度改革正稳步推进。但是目前，改革实施中还面临一些突出矛盾和问题，主要表现在以下几个方面。一是在参保范围认定方面。由于事业单位分类改革尚未完全到位，部分事业单位存在多头管理，部分单位有混编、超编、借编、储备编制、机动编制、聘用人员和外籍工作人员等，使得部分人员的登记参保缴费推进迟缓。还有的地区的部分公益二类事业单位不实行编制管理（如广东省部分医疗机构），这些单位员工招录、工资福利待遇和管理等均由单位决定，虽然于事业单位，但编办无需核定编制，这些单位如何参保需要进一步明确。二是在缴费基数和水平方面。如果一个单位既有编制内工作人员，也有编制外工作人员，那么单位工资总额如何确定？由于单位缴费基数和个人缴费基数的分离，可能会出现单位和个人的逆向选择问题。另外，补发以前年度工资的收入如何计入缴费基数等问题。三是养老保险关系的转移接续方面。当机关事业单位职工转入企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险时，转移时如果转入的单位没有补充账户，则职业年金账户在原单位封存，那么如果转移者到了退休年龄，原来的职业年金账户如何处理；当年龄较大人员由企业转入机关事业单位制度时，由于其职业年金缴费时间较短，退休时的养老金水平有可能降低。另外，对公务员和财政全额供款的事业单位人员，由于职业年金账户是记账管理，在转移时还面临如何做实的问题。当前，机关事业单位养老保险制度改革已经进入实质性的操作阶段。针对各地实施中遇到的矛盾问题和困难，笔者提出以下政策建议。四、推进事业单位养老保险改革的建议（弘利遴选）按要求明确界定参保范围一是对混岗、混编、超编、借编等机关事业单位的工作人员，用人单位应尽快按照有关规定进行清理规范，限时明确工作人员身份，及时将不同类别人员纳入相应的养老保险制度。二是机关事业单位编制内工作人员中的外籍及港澳台籍人员应当按照《社会保险法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（人力资源和社会保障部令第16号）第三条规定办理机关事业单位养老保险参保手续。三是编制外人员应参加企业职工养老保险。个别编制一时难以区分落实到人头的，应由参保单位按照有关规定对混编人员进行清理，确保落实到人。四是从制度改革起始之日至正式启动经办之间退休的人员，在正式经办开始后，应作为在职工作人员办理参保手续，补缴对应期间的养老保险费，并重新核定养老保险待遇。加快推进事业单位分类改革一是按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发［2011］5号）规定，明确将分类改革后的公益一、二类事业单位纳入机关事业单位养老保险参保范围。二是对于目前划分为生产经营类，但尚未转企改制到位的事业单位，已参加企业职工养老保险的仍继续参加；尚未参加的，暂参加机关事业单位养老保险，待其转企改制到位后，按有关规定纳入企业职工养老保险范围。完善养老保险关系转移衔接具体办法适时修改《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发［2009］66号）、《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（人社部发［2009］187号）和《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发［2010］70号）三个文件，明确这些转移接续办法既适用于企业职工，也同样适用于机关事业单位人员跨统筹地区的转移。同时，建议完善66号文件，将养老保险关系转接由现行的就业地原则，改为待遇领取地原则。健全完善经办管理体系和信息系统建议各级社保机构在原有经办企业职工养老保险机构基础上，适当增加编制和人员，最佳设置为设立同一机构，前台实行综合柜员制，或者在同一社会保险管理局下设专职经办机关事业单位养老保险的内设机构。此外，制定全国统一的机关事业单位计算机信息系统网络、系统软件和应用软件等标准，各地必须严格执行统一标准建设系统，不得自行其是；将省内机关事业单位参保信息集中到省级管理，尽快将原来各地自行开发的机关事业单位养老保险信息数据，按照标准转化为新的系统。