英国城市洪水风险管理的基本经验-李莎莎

2011Vol.26,No.4国际城市规划32本期主题UrbanFloodRiskManagementintheUK李莎莎翟国方吴云清英国城市洪水风险管理的基本经验引言英国主要的自然灾害是暴风雨、洪水和风暴潮。据统计，洪水造成的人员伤亡占英国全部自然灾害伤亡人数的75%，经济损失占40%[1]。英国的洪泛区有各种资产约220万处，处于危险威胁之下的居民约有500万人，初步估算这种洪水风险的总价值超过了2200亿英镑[2]。随着全球气候的变化，极端事件发生频率越来越高，英国发生洪水风险的可能性变大。为了将洪水风险对生命和财产的威胁降到最低，英国对洪水风险管理与防洪规划进行了不断的探索和实践，走在了世界前列，取得了令人瞩目的成绩。本文从体制机制和对策措施两方面介绍了英国的洪水风险管理与防洪规划，力图为中国的洪水风险管理工作提供一些借鉴。1城市洪水风险管理的体制机制建设1.1洪水风险管理体制洪水风险管理是中央及地方各级政府和相关单位为减缓突发洪水事件带来的威胁和损害，有计划、有组织地制定和实施一系列管理措施与应急策略。英国很早就建立了较为完备的洪水管理机制，能够保证防洪策略的有效贯彻。在英国，洪水管理的主要原则是中央政府主导，地方政府属地管理。即在洪水发生后，由所在地方政府负责协调应对，不依赖国家层面的机构。但由于地方的医院、警察局等组织并不隶属于地方政府，为了能采取协调一致的行动，中央政府会指派环境、食品和地方事务部（DEFRA:DepartmentforEnvironment,FoodandRuralAffairs）帮助地方政府处理危机情况，在必要时进行协调并提供指导意见和建议。另外，英中央政府常设“内阁应急委员会”，是英政府处理危机与协调的最高机构。各个地方都建立了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，负责危机预警、制定工作计划、公布安全战略、进行应急训练、提供救援支持等。除了政府建立常备应急机制外，一些大型公司，甚至社区都有相应的应急措施，真正做到了应急机制的多渠道和长效。1.2法律法规体系英国法律制度较完善，但由于其实行不成文宪法，故法律体系过于摘要：英国由于优越的地理条件，自然灾害种类较少，但洪水，特别是城市洪水灾害却频发。因此，英国政府非常重视城市洪水风险管理与防洪规划，经过近一个世纪的理论探索和实践，已经走在了世界前列。首先，英国比较重视建立健全洪水风险管理体制机制、法律体系和规划体系。同时，英国除重视工程性措施（包括“硬工程”和“软工程”设施）外，还非常重视非工程措施的建设，这给我国洪水风险管理与防洪规划工作带来很大的启示。Abstract:DuetothesuperiorgeographicalconditionsintheUK,naturaldisastersarelessthanothercountries,buttheurbanfloodsarequitefrequent.Therefore,thegovernmentoftheUKattachedgreatimportancetothefloodriskmanagementandfloodcontrolplanning,whichhadledtheworldthroughexplorationandpracticefornearlyacentury.First,theUKpaidmuchattentiontoestablishandperfectthefloodriskmanagementinstitutionsandmechanisms,legalsystemandplanningsystem.Exceptfortheapplicationsofengineeredmeasures(includinghardengineeringandsoftengineering),theUKalsotooknon-engineeredmeasuresseriously,whichbroughtgreatimplicationsinfloodriskmanagementandfloodcontrolplanningworkinChina.关键词：英国；城市洪水；风险管理；防洪规划Keywords:UK;UrbanFlood;RiskManagement;FloodControlPlanning国家重点基础研究发展计划（973）项目（2010CB428506）；国家自然科学基金资助项目（41071325）作者：李莎莎，南京大学地理与海洋科学学院硕士研究生。[e-mail]　　　翟国方，南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师　　　吴云清，南京大学地理与海洋科学学院博士研究生，南京工业大学讲师文章编号：1673-9493（2011）04-0032-05中图分类号：TU984文献标识码：A2011Vol.26,No.4国际城市规划33分散。2004年1月通过的《国民紧急状态法》整合了已有的专门法律，重新构建了以该法案为中心的紧急状态法律体系[3]。该法强调预防灾难是应急管理的关键，也明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责[4]。在这个基本法出台后，政府又相继出台了《应急管理准备和响应指南》、《应急管理恢复指南》、《中央政府对突发事件响应的安排：操作手册》等法规和文件，使中央政府应急管理能力得到提高[5]。1.3完备的规划体系英国大约10%的财产位于泛洪区，另外，自2000年以来，11%的新房产都建在洪水灾害地区[6]。大量资产以及洪水风表1英国洪水分区洪水区定义适宜利用的类型特定地点洪水风险评估（FRA:Site-specificFloodRiskAssessments）要求政策目标（开发者和地方政府）Ⅰ低概率任一年河流型或海岸型洪水机率低于0.1%所有土地利用类型开发地点内，有1hm2以上的洪水脆弱区，应当被纳入到FRA通过开发形式和布局以及可持续排水技术的应用减少该区的洪水风险Ⅱ中概率任一年河流型洪水机率在0.1%~1%或海岸型洪水机率在0.1%~0.5%与水能兼容的土地利用；较低脆弱性利用，如商店和办公室；较高脆弱性利用，如医院和家园；基础设施该区的所有发展计划书都应附带FRA通过开发形式和布局以及可持续排水技术的应用减少该区的洪水风险ⅢA高概率任一年河流型洪水机率在1%以上或海岸型洪水机率在0.5%以上与水能兼容的土地利用；较低脆弱性的土地利用，如餐馆；高脆弱性的利用，如地下室或永久公园不被允许该区的所有发展计划书都应附带FRA通过开发形式和布局以及可持续排水技术的应用减少该区的洪水风险；将已有开发迁徙到低概率洪水区；分配和维护洪水储备开放空间ⅢB功能性泛洪区——水淹到的土地或在洪水期间储备水的土地与水兼容和需通过测试的基础设施，这些设施应满足：在洪水时仍能被用户安全使用，没有导致泛滥平原存储损失，不妨碍水流，不会增加其他地区的洪水风险该区的所有发展计划书都应附带FRA通过开发形式和布局以及可持续排水技术的应用减少该区的洪水风险；将已开发地区居民等迁徙到低概率洪水区资料来源：参考文献[8]险地区的开发管理都强调了强有力的规划控制的重要性，英国是城市规划立法非常完备的国家，2004年，《规划政策声明11：区域空间战略》、《规划与强制购买法》和《城乡规划条例（区域规划）（英格兰）》先后发布，新的区域规划体制被完整地建立起来[7]。2006年，英国政府发布《规划政策声明25：发展与洪水风险》[8]，将发展区域进行不同的洪水分区（表1），系统分析了英国面对的各种洪水风险，以及各级别的规划需要配备哪些洪水风险的评估等内容（表2）。建设管制和进行规划的出发点是发展一个好的洪水风险评估，合理的洪水风险评估应该贯穿发展规划的各个阶段。评估可以分为很多层级，去支持不同规划文件和战略，如区域空间战略。区域和地方政府在制定区域空间战略和地方发表2规划战略和相应的洪水风险评估战略洪水风险评估分析区域空间战略（RSS:RegionalSpatialStrategy）区域洪水风险评估（RFRA:RegionalFloodRiskAppraisals）RSS为地方开发文件（LDD:LocalDevelopmentDocuments）、地方交通规划和土地利用规划提供一个空间参考框架。RSS对公众监督是开放的。RFRA应告知RSS有关区域重大用途的考虑，包括大面积地块的认证以及确定某地块的标准来突出洪水问题，这些都由地方政府利用SFRA应对。RFRA应由洪水地图提供资料和由环境署和其他操作权威机构（流域管理规划、流域洪水管理规划①和海岸管理规划②）提出准备计划。在英国，有90%的土地在洪水区Ⅰ（最低风险），所以在区域尺度内，在这个地区发展将会有许多机会。地方发展框架（LDF:LocalDevelopmentFramework）战略上的洪水风险评估（SFRA:StrategicFloodRiskAssessments）LDF是一个LDD的集合，应反映出委员会的战略规划政策及核心战略中应对洪水风险的方法。洪水风险应将横跨整个区域的土地利用类型详细配置作为要素考虑。SFRA将比RFRA更为细化，并为全国各地方政府提供各种洪水类型的全面洪水风险评估。决策者利用SFRA来报告他们对洪水的认识，提炼有关洪水地图的信息，确定经过或来自本区域洪水风险的变化情况。环境署2009年出版的流域管理规划（RBMP:theRiverBasinManagementPlans）是欧盟水框架指令实施的一部分，而SFRA为RBMP作了很大的贡献。个体规划申请（IPA:IndividualPlanningApplication）特定地点洪水风险评估（FRA:Site-specificFloodRiskAssessments）LDD要求开发者提交个体规划申请时，须一并提交FRA，并在规划中确定洪水风险区，在FRA中说明如何应对气候变化带来的洪水风险，否则申请可能被环保署拒绝。开发计划可能会对自身及周边地区的洪水风险产生影响，FRA可以为其提供更多详情。在新的规划法中，已将FRA列为环境影响评估的一部分。资料来源：参考文献[8-9]①流域洪水管理计划是在冲积平原特征显著的江河流域推行洪水风险管理策略的主要措施[2]。该规划的目标主要是分析影响流域内洪水风险的关键因子，并提出管理整个流域洪水风险的最佳方案[10]。②海岸管理规划旨在提供一个解决海岸洪水和侵蚀框架，内容可能涉及很多机构、社区及海防工程。规划着眼于海岸管理地方机构和环境署如何有效合作才能减少沿海洪水及海岸侵蚀对人们生命、财产和土地的威胁[10]。李莎莎翟国方吴云清英国城市洪水风险管理的基本经验2011Vol.26,No.4国际城市规划34本期主题展框架时，要注重公众参与。2城市洪水风险管理对策措施2.1工程性措施2.1.1“硬工程”措施20世纪40年代末英国政府开始重视防洪工程的建设，典型的防洪工程包括堤防、河流整治、水库、防洪墙、防洪堰、挡潮闸及排水泵站等（俗称硬工程）。（1）堤防堤防不仅仅在英国应用，它是世界范围内使用最广泛的防洪设施。其所需投资小，防洪作用直接。到目前为止，英国现有堤防2.4万km[2]。（2）河道整治水道的输水能力对于洪水风险管理来说至关重要，其维护也是未来洪水防御的重点。河道整治主要包括疏浚、清障、清淤，环保部门和地方政府都有权去管理主要河流、河道的整治。在2007—2008年，环保署每年花费300万英镑来疏通，800万英镑来清除杂草，2300万英镑来通堵，还对关键区域的河流进行清淤工作以保证船只的通过[9]。（3）水库在英国，政府从未为防洪建造专门的水库。原因是单目标水库造价过高，并且选址困难；以地易地无意义；上游筑坝对远距离的下游防洪效益极小。（4）挡潮闸泰晤士河流经伦敦，洪潮经常给该城市带来威胁。在1953年洪灾后，伦敦的洪水问题开始受到政府重视，并于1975年开工建设挡潮闸，1982年建成。该挡潮闸及其下游防洪工程能防御千年一遇的高水位，至1996年，为保护伦敦曾