可持续发展理念下的中国行政体制变革

1第五章可持续发展理念下的中国行政体制变革................................................................................1第一节、行政体制概述......................................................................................................................2一、行政体制..................................................................................................................................2二、当代中国行政体制改革的历程回顾......................................................................................3第二节、可持续发展理念与行政体制改革......................................................................................6一、我国行政体制改革之反思......................................................................................................7二、我国行政体制改革之方向......................................................................................................9第三节、可持续发展理念下的中国行政体制变革........................................................................12一、行政体制改革的目标变革：经济调适型的改革转变为社会回应性的改革.....................12二、行政体制改革的路径变革：运动推行型向法治推行型转变............................................13三、行政机构改革：狭义行政主体向广义行政主体的转变....................................................14四、行政运行机制变革：协调制衡型取代高度集权型............................................................23五、行政责任机制变革：严刑峻法型向刚柔相济型转变........................................................25第五章可持续发展理念下的中国行政体制变革刚刚闭幕的中国共产党第十七次全国代表大会,对我国今后5年“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作出了总体部署,提出了一系列新观点、新概括、新任务和新举措,具有很强的战略性、系统性、理论性和实践性,对今后5年乃至更长时期推进我国的行政管理体制改革具有重大而深远的指导意义。胡锦涛同志在十七大报告中明确指出“:要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”与十六大报告相比,十七大报告关于行政管理体制改革的内容篇幅更长,要求与目标更加明确和具体。这既充分说明十六大以来我们对行政管理体制改革的认识更加深化,行政管理体制改革在实践推进与理论研究上取得了重大进展,也充分说明新形势新任务对行政管理体制改革提出了更高、更紧迫的要求,如何在可持续发展理念指导和引领下加快推进行政管理体制是极其重要和迫切的问题。在实施可持续发展战略过程中，政府的正确政策导向及其自身的践诺行为所产生的推动作用无疑十分重要，甚至可以说是决定能否推行可持续发展的关键所在。但是，政府的引领和推动作用在很大程度上要受制于政府既定的行政体制形态。也就是说，科学的行政体制将有助于积极推进可持续发展，而僵化的行政体制则会禁锢可持续发展的思维及其步伐。国家早在1994年制定的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展》白皮书中就已经意识到了行政体制对可持续发展的影响，因此，国家决定在确定可持续发展的战略与重大行动中，要“改革体制，建立有利于可持续发展的综合决策机制；调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部门之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协调机构，以保证可持续发2展战略目标的顺利实现。”①进入21世纪之后，我国行政体制问题依然备受关注。新近召开的党的十七大报告中就对行政体制改革问题有了新的阐述。“要抓紧制定行政体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调整合机制”。②这就从更高层面对可持续发展进程中的行政体制改革问题提出了新要求。探讨如何改进行政体制问题，自然首先需要对其涵义予以明确第一节、行政体制概述一、行政体制行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府(国务院及各部委)和地方省(市、自治区)、市(州、盟)、县(区、市、旗)、乡(镇、民族乡)各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为对象的行政系统改革。具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以下6项改革：行政机构改革与行政职能转换;人事干部制度改革;中央与地方关系(包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系)改革;行政决策体制改革;行政区划体制改革;行政监督体制改革。对行政体制内涵的把握，当前学界一般是从主体角度或者是从要素角度来加以认识的。前者认为，行政体制是有关政府序列的体制③；后者则认为，行政体制是指行政机构设置、人员配备、职能分工等组织结构体制和行政管理的运行机制④。虽然他们以及其他学者对此认识角度各异，但都“着重以政府职能、权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政体制的内在结构，以此把握行政体制的边界”，因此，行政体制的一般内涵应当是“为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称”。⑤我们同意这样的观点，并认为行政体制的上述要素都将在可持续发展进程中发挥各自的影响；其中，政府职能的定位不仅决定着政府权力的配置，并不可避免地与运行规则和法律保障等内容密切相关，而且还涉及到政府与社会、公民等之间的权利义务关系的调整，因此，在可持续发展视野下审视我国当前的行政体制改革问题，明确如何根据可持续发展的要求来调整行政职能，应当是问题的关键之所在。因为，政府职能的转变，实际上就是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等①《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展》第二章“中国可持续发展的战略与对策”之“2.15”。②胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2007年10月15日。③参见胡伟著：《政府过程》，浙江人民出版社1998版，第292页。④参见汤庭芬著：《行政管理体制改革应把握和处理好的几个问题》，载《求是》1998第18期。⑤薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006版，第6页。3等”，①鉴于可持续发展是一种需要在全新发展理念指导下的发展模式，其战略目标及其赖以支撑的行动纲领都有别于传统模式，因而对政府原有的行政职能（责）就有了新的要求。质而言之，行政职能是否适时地与之相匹配，将直接决定着可持续发展能否顺利推进；而对行政职能问题的探讨，则又必须置于行政体制之下进行。二、当代中国行政体制改革的历程回顾建国以来，我国行政改革的进程总体上可以分为两个阶段:第一阶段是保持传统体制的行政改革阶段，时间是从1949年至1978年。这一阶段的改革本质是适应传统计划经济的需要来建构政府体制，是对传统行政体制进行修修补补式的改造。第二阶段是重塑政府体制的行政改革阶段，时间是从1978年至今。十一届三中全会以来,伴随着改革开放和现代化建设的逐步推进,我国政府进行了五次规模较大的行政体制改革。这些改革在政府职能的转变、政府结构的优化、政府管理方式的更新以及公务员队伍素质的提高等方面取得了一定的成绩。但与经济、社会的发展相比,行政体制依然滞后,从而导致了许多摩擦和冲突,也引发了腐败、侵权等社会问题。（一）关于行政机构改革和职能转变从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了6次，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，平均每5年进行一次。1、1982年改革：在1982年行政机构改革开始时，中国的国务院行政机构由1978年的86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、官员多的直接原因是，“文化大革命”后许多老干部复出，职务得到恢复，需要安排。如当时的第三机械工业部，安排正副部长18人。这次机构改革的内容是撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化。这次机构改革，是新中国建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织。.2、1988年改革：1982年机构改革后，国务院工作机构又陆续增加，到1986年底，国务院工作部门共设置72个。1987年12月30日，李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。通过改革，国务院的机构由72个调整为65个:除国务院办公厅外，部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个，办事机构由4个调整为5个。与1982年的改革相比，这次机构改革第一次明确提出，“以转变政府管理职能为关键”。但是，这次转变职能的任务没有完成。3、1993年改革：1988年的机构改革，最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。到90年代初，①刘瑞宁：《政府职能转变的内涵刍议》，载《理论导刊》2002第8期。4国务院的工作部门膨胀至86个之多;地方政府平均数省级达到70多个，市级达到65个，地区级达到50多个，县级达到45个。1991年末，全国各级政府工作人员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，占国家则政支出的37%。沉重的负担再次敲响警钟!1992年10月，党的“十四大”作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个。这次机构改革有两大特点，第一，突出了在建立社会主义市场经济条件下，要把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标;第二，突出地把转变政府职能放在首位，以转变政府职作为机构改革的指导思想。但是，这次机构改革也并不令人满意，没有完全实现以上提出的目标和指导思想。4、1998年改革：1