第4章 政府流程的设计与优化

第4章政府流程的设计与优化第4章政府流程的设计与优化本章学习要求:1．了解政府流程与电子政务的密切关系；2．掌握政府流程的特性与种类；3．了解电子政务流程重组的重要意义4.了解政府流程设计的基本规则和流程优化方法5．熟悉工具软件Visio2003的使用6.掌握流程图的绘制第4章电子政务基本知识教学内容:1．政府流程概念2．政府业务流程的特性与种类3．电子政务流程重组4．政务流程重组对行政改革的影响5．政府流程优化的方法技巧6．政府流程图的绘制7．MicrosoftVisio2003的使用结束政府流程的概念是1908年由BentleyArthurFisher在《政府流程：社会压力研究》一书中首先提出。他把社会活动和政府流程解释为“一个团体的活动，一种利益的表现以及一种压力的行驶”所谓流程，是指为完成某一目标或任务而进行的一系列逻辑相关活动的有序集合。由此可见，流程其实就是一组密切联系、相互作用的活动，每个流程都有明确的目的和功能，有内容明确的输入和输出，有定义明确的开始和结束。政府流程是流程中的一种，它特指政府部门中的业务流程。我们知道，政府的管理活动像企业和其他社会组织一样，也存在大量重复性、循环往复的过程，它们在一定程度上反映特定管理活动的内在规律性。4.1政府流程概念4.2.1政府业务流程的特性(1)约束性政府的行为必须符合国家利益，必须维护公民的合法权益，即政府必须严格依法行政。(2)确定性政府流程必须由政府机关甚至立法机构制定，体现国家和政府机关的意志，不允许存在随意性，更不能是约定俗成的，政府业务流程要有严密、明确的规定，要有书面的确定形式，即要成为法定程序。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.1政府业务流程的特性(3)稳定性政府流程必须保持在相当长的时间范围内稳定、有效，不得“朝令夕改”。(4)可操作性政府流程须明确、具体、可行。(5)便利性政府业务流程在实施管理时，应处处事事为公众和企业等服务对象着想，争取使他们获得更加便利的服务。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.2政府业务流程的种类1．按照其法定的效用，政府流程可分为强制性与选择性两种定性强制性流程是在实施工作行为时不可以自主选择的流程。必须不折不扣地执行，不得增减改易。违者将构成违法，有关行为将无效并被制裁。选择性流程即任意性流程，是在实施工作行为过程中具有一定选择余地的流程。机关可根据实际情况选择是否实施、在何范围内实施，一经确定实施，有关工作人员必须执行。在实施过程中若有不适当形式自由裁量权的行为将构成程序不当。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.2政府业务流程的种类2．按照其效力范围，可分为内部流程与外部流程两种内部流程是只涉及机关或系统内部的工作行为（处置内部事务）的流程。实施内部流程确有违法或不当时，只能通过上级机关解决，不能提出司法审查请求。外部流程是涉及机关或系统外部的工作行为（直接处置社会公共事务）的流程。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.2政府业务流程的种类3．依照工作行为的性质，可分为立法性、执法性、司法性流程三种立法性流程是政府机关针对制定法规规章和其他规范性文件而建立和实施的流程。执法性流程是政府机关针对法律、法规、规章和其他规范性文件的执行而建立和实施的流程。司法性流程是政府机关针对特定司法权的行使而建立和实施的流程。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.2政府业务流程的种类4．依照其精细的程度，可分为一般流程、作业流程、动作流程三种一般流程是针对工作活动过程的环节构成制定的流程。如系统流程、活动流程等。其主要特点是相对概括，大都规范有关的关系、位置、次序、方向等。作业流程是针对工作活动过程中的各项操作制定的流程。比一般流程精细，除一般流程规范的内容外，还涉及具体步骤、手续、方法、时间、距离、有关标准等。动作流程是针对工作活动中工作人员的有关动作制定的流程。这种流程最为精细，甚至要细致到操作者手、脚、眼的每一种变化。这种流程主要适用于体力劳动占较大比重的工作过程。4.2政府业务流程的特性与种类4.2.2政府业务流程的种类5．依照各步骤运行的路线形式，可分为串联型、并联型、复合型流程三种串联型又称连续型，是步骤间依时间顺序直线递进的流程。并联型又称平行型，是可同时完成若干个步骤的流程。复合型又称平行连续型，是一部分步骤依时序递进，一部分步骤同时完成的流程。6．依照工作内容性质，可分为文件流程、档案流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、物材采购供应流程、服务流程等4.2政府业务流程的特性与种类4.3.1流程重组的背景美国90年代末，里根在位期间对政府进行管理流程重组。我国30年来的管理体制改革，可以概括为三个方面：第一是我国的行政管理体制改革是政府主导的，关键是改革的流程一直沿着自上而下的程序进行。第二，我国在体制改革的问题上是围绕大政府、小政府在做文章。第三，在职能的转变上，我国围绕管还是不管，管多少的问题在划界限。变化。这种流程主要适用于体力劳动占较大比重的工作过程。为了推进政府向服务型转变，党的十七大之后提出业务流程重组。此时党中央提出以现代电子信息技术为支撑，实行政府流程重组。4.3电子政务流程重组4.3.2流程重组的含义政务流程重组思想来源于企业管理中的业务流程重组，业务流程重组也经常翻译为业务流程再造。所谓的“政务流程重组”就是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的技术，把政府部门的工作流程进行根本性的、彻底的重新思考和重新设计，以使政府的行为成本、政府的公共物品与支出、政府的服务质量、政府效能与效率都具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为、业务流程的变化。4.3电子政务流程重组4.3.2流程重组的模式我国政府流程重组的模式分为两种：一是突破性重组：政府流程的突破性重组是指抛开现有政府流程，完全面向政府发展战略和民众需求，重新彻底地再设计新的流程。二是渐进性优化：政府流程的渐进性优化是指立足于现有政府流程，对现有流程进行优化和完善。它强调的是渐进的变革，对现有流程的某个片段、环节进行改造，以期在某个方面实现绩效的提高。它不需要对政府组织结构进行大的调整，涉及到人员也较少。4.3电子政务流程重组4.4.1工作方式的改革基于工作流技术的软件具有所见即所得的业务流程设计功能，可以方便的根据流程改革的需要实现政务流程个性化的定制流程，这样即节省了时间又提高了效率通过流程重组的实施，能建立一个方便与公众沟通的“电子政府”，促进信息的流通和平等共享，促进信息资源在全社会中的增值利用，并可以及时接受社会各领域的反馈意见，提高工作效率、决策质量和办公的透明度。4.4政务流程重组对行政改革的影响4.4.2组织结构的改革流程重组将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系。电子政府的建立对转变政府运行机制所起的作用主要体现在以下三个方面：（1）组织结构的调整（2）组织机构设置理念的调整（3）政府动态网络机构的建立4.4政务流程重组对行政改革的影响4.4.3政府职能与功能的重塑与转型流程重组的实施，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。凭借流程重组，政府部门能够加强政府之间、政府与社会之间的信息交流，发布各界需要（除国家机密和个人隐私之外）的信息，增加公民对于政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威性和合法性，极大地提高政府的回应能力。4.4政务流程重组对行政改革的影响4.5.1流程优化前的准备工作（1）充分研读相关的法律和规章制度，以及能反映流程面貌、流程要求的各种文件资料。如反映法定权限、职能划分、职责分工的规范性文件，以及各种组织序列表、工作流程图、办公布局图等。（2）以走访、座谈、实地观察等方式了解有关情况，听取有关反映，对现状及客观需求和可能条件建立明确的认识。（3）明确流程优化的目标。主要是搞清楚准备进一步优化什么，找到解决问题的基本思路。在流程优化过程中，目标不同，解决问题的方法将会有很大不同。4.5政府流程优化的方法技巧4.5.2流程优化中认识改进必要性的方法技巧业务流程优化意味着对既有业务流程的改变，应着重认识以下几个问题：（1）流程能不能进行改变？怎样改变？其前提和基础在于：流程需不需要改变？有没有必要改变？（2）发现既有流程改进必要性，要注意强化敏锐的观察力，注意捕捉一些“信号”（具体参见P66)，一旦出现这些“信号”，往往就意味着流程可能有了问题，它需要进行必要的改进和完善。4.5政府流程优化的方法技巧4.5.3流程优化中观察分析问题的方法技巧以下三个方面分析既有流程中的问题：（1）流程的功能。原来的流程或者因交叉重复严重而增加管理成本，或者因权责利脱节而失去对管理工作质量与效率的保证作用，并会造成政府机关组织结构设计的不合理，形成政府管理职能实现与职能发展的桎梏。（2）价值及其变化。不同的流程对政府管理的影响是不同的。随着社会的不断进步，社会公众需求的不断变化，整个流程体系的组成部分和它们的重要性也在变化。因此，应当从整体上把握具体流程的实际价值及其变化。（3）流程的可行性。要根据变化的现实情况和客观的实际效果，对流程是否有效，是否行得通进行分析。4.5政府流程优化的方法技巧4.5.3流程优化中观察分析问题的方法技巧实际上，流程优化中观察分析的方法技巧主要就是在经过细致的调查和实地考察，不断针对一些问题（参见教材P66)提出疑问并寻找答案。4.5政府流程优化的方法技巧4.5.4流程优化中解决问题的基本方法政务业务流程优化的基本方法如下：（1）取消在流程中把没有存在必要的因素应当一律坚决取消。（2）增加增加流程中合法的、有效的因素。（3）压缩在流程中降低、减少事物的规模和数量。（4）扩展在流程中扩大事物的规模和数量。（5）合并在流程优化中，只要若干部分归并为一后能扩展功能的，甚至与原来同样有效的，都应当坚决合并。4.5政府流程优化的方法技巧4.5.4流程优化中解决问题的基本方法政务业务流程优化的基本方法如下：（6）分开分开与合并相对，是指让构成一个整体的部分分解开来，各自获得独立存在的条件。（7）均衡均衡就是指让构成流程的因素之间建立一种和谐关系，消除各种有碍整体优化的“局部化”和“局部劣化”现象，实现事物的均衡发展。（8）侧重侧重就是有意打破既有流程中的平衡，以对构成流程的某一部分或者某几部分因素的强化，提高流程的整体效能。（9）替代用新事物（或部分）去替代旧事物，以使流程足够简便、足够经济，更有生命力。（10换位换位就是对构成流程的因素的存在空间位置进行变换。（11）变序变序就是改变既有流程中构成因素之间的时间顺序。4.5政府流程优化的方法技巧4.6.1流程图的功能与种类方法流程图是一种表示业务顺序和信息流程的图解，它以统一的符号来表示原理或概念，用连接线表示其相互间的关系。1．流程图的级别与种类按其内容、制法、具体功能的不同，流程图可分为四个级别，每个级别又各自划分出不同的种类。第一级流程图为代码图，其功用在于表明信息系统中计算机程序的指示顺序。第二级流程图为计算机程序流程图（又称详细程序流程图），它主要用来表示信息系统中计算机系统的逻辑性。4.6政府流程图的绘制4.6.1流程图的功能与种类方法流程图是一种表示业务顺序和信息流程的图解，它以统一的符号来表示原理或概念，用连接线表示其相互间的关系。1．流程图的级别与种类第三级流程图为规划流程图，它可以用来规划、描述信息的流程和业务顺序、工作程序。第四级流程图为系统流程图，它可以把组成一个过程的各个部分合并连接起来，着重说明其系统的结构以及各个组成部分的地位作用，描述它们之间的相互关系。4.6政府流程图的绘制4.6.1流程图的功能与种类方法流程图是一种表示业务顺序和信息流程的图解，它以统一的符号来表示原理或概念，用连接线表示其相互间的关系。2．政府管理常用流程图系统流程图。一种逻辑框图，主要用来反映系统结构情况，反映各子系统间的关系。在对系统及涉及面较宽的流程作概要设计过程中是不可缺少的工具，它可以着重说明系统包括了哪些要素，以及要素间的