新型城镇化背景下的城市规划

新型城镇化背景下的城市规划杨保军中国城市规划设计研究院2013.7.29提纲一、不同视角下的城镇化二、对新型城镇化的基本认识三、新形势下的城市规划四、案例解析一、不同视角下的城镇化——管窥蠡测、众说纷纭1、城镇化的概念城镇化是以农村人口比重下降和城市人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会向城市社会、人类聚居场所从农村形态向城市形态转化为本质的演进过程。是产业结构、社会结构、空间结构动态演进的过程。在现代意义上，城镇化是人类进入工业社会后的一种社会发展现象，不是“打造”的结果。全球城镇化概况据联合国《城市化报告》（2010）：1800年全球城镇人口5000万，城镇化率约5.1%；1900年城镇人口达2.2亿，城镇化率约13.3%；2009年全球城镇化率首次超过50%，城镇人口达34.2亿。全球城镇化浪潮：城镇化是通往现代化的必由之路。2、城镇化的重提2008年金融危机后，全球经济下滑，欧美市场需求萎靡，对中国出口拉动战略影响很大。中国宏观经济学会秘书长王建撰写《论城镇化是走出低谷的唯一通道》一文，后来发表在《中国经贸导刊》2009年8期参与国际经济大循环战略城市群战略城镇化战略王建观点：应对金融危机，核心调整的战略应是启动城镇化。工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化创造需求：引发大规模生产性投资，引发城建基础设施投资，引发房地产投资。中国每增加一个城市人口大约会引出50万元的城镇固定资产投资。——2013.4，国家开发银行规划局副局长胡东升介绍，未来3年我国城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。城镇化是纲，纲举目才能张，中国经济的所有问题都在这个扣里面。打破城乡二元结构的城镇化，将释放巨大的需求空间，为中国创造出一个可以长期增长的内需。——城乡消费差别调查及其对启动经济增长的意义。中国“不差钱”（17万亿元银行存款和两万亿美元外汇储备）。大量剩余资本和大量剩余劳动力只要在城市经济中结合，就可以形成现实的生产力，所欠的只是政府是否有推动这种结合的意愿。——中国银行行长：中国至少需要投入50万亿元支持城镇化建设。9中欧城镇化伙伴关系高层论坛（2012.5）面向未来，中国致力于推动科学发展，加快转变经济发展方式，把城镇化作为现代化建设的重大战略。中国的城镇化是扩大内需、可持续发展的城镇化。……我们推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。中国的城镇化是与工业化、农业现代化协同推进的城镇化。……农业、农村、农民问题，始终是中国面临的重大挑战，需要我们在提高工业化水平、推动城镇化加快发展的同时，同步推进农业现代化，加大农业投入力度，促进城乡协调发展。中国的城镇化是以人为本、公平共享的城镇化。……中国将不断创新发展理念，建设和谐宜居的现代城市，推进农村转移人口真正融入城市，促进就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，加强保障性住房建设，使广大居民共享发展成果和城市文明。——李克强在中欧城镇化伙伴关系高层会议上的讲话2012/05/03政府应对：中国城镇化战略国务院发展研究中心、清华大学的观点改革开放以来，城镇化每年为GDP增长贡献0.8-3个百分点。城镇化率每提高1个百分点，可带动最终消费新增925亿元，拉动最终消费增长1.6个百分点。城乡二元分割破除后，城镇化对GDP增长贡献率可以达到4%以上，其中城镇规模扩大和优化为经济增长贡献2.4个百分点。我国城镇化率与工业化率（1978-2007）0102030405060197819801982198419861988199019921994199619982000200220042006城镇化率工业化率我国工业化率与城镇化率对比3、城镇化的大讨论发改委：城市群是中国城市化的主体形态。到2030年，构建20个城镇群，解决中国城镇化的载体问题。杨伟民，原发改委规划司司长发改委秘书长中共中央财经领导小组办公室副主任世界银行2009年度报告的观点（1）库兹涅兹倒U曲线的悖论库兹涅兹倒U曲线：快速工业化和城镇化时期，区域、城乡和公共服务的差距将不断扩大，但随着经济进一步发展，将会自动出现趋同现象。新观点：不平衡的经济增长与和谐性的发展可以并行不悖，经济活动的集中和生活水平的趋同可以并行不悖，相辅相成。其途径是经济一体化。（2）世界发展并不平衡，经济生产日趋集中，生活水平先分化再趋同当一国的人均收入介乎10000美元和11000美元之间，其地理变迁的重头戏也就结束了。这意味着发展中国家在其基础设施和制度尚未完备的情况下，理应直面国家内部收入和生产的不平等现象农业繁荣有利无害，它促进了城镇的繁荣，推进了农业经济向工业经济的转变。在农业发展令人满意的情况下，移居行为不仅使移民更加富裕，而且他们离开的农村和定居的城市也会更加繁荣历史上看，区际之间的大量移民，是实现生活水平趋同的重要因素；中国、巴西、印度国内大规模迁移，是推动发展的重要手段。中国的人口迁移巴西的人口迁移（3）以制度、基础设施和干预措施克服密度、距离和分割等三重挑战，实现和谐的城镇化城镇化初期：以灵活的土地流转制度促进城乡自然转变，实行无差距的空间政策，不能轻视农业的发展。快速城镇化时期：强化基础设施建设（特别是公共交通网络），使城市的聚集效益能够惠及更广泛的范围；以无空间差别的公共社会服务推进城乡的一体化。城镇化高级阶段：以提高城市的宜居和舒适为核心，集中解决贫民区、环境退化、犯罪等引起的城市内部分割问题。基本评价：城镇化是一个复杂的经济发展和社会转型过程，工业化和城镇化的辩证关系远非城镇化拉动经济发展这么简单。（移民、社会保障、文化差异等发展主题）空间问题是城镇化过程中的重要问题，载体的内涵认识和培育过程比简单提几种布局方案更加重要。（集中、分散绝非可以简单化）打破体制障碍推动分配政策的合理化，提高低收入阶层收入才是治本之策。樊纲：武汉应按2000万人口“绘”蓝图许小年：必先有市，后乃有城城镇是经济发展的结果，而并非原因。如果把它当成经济政策来大加提倡，甚至当成救命稻草，是和历史进程相冲突的。周其仁：城镇化不能政府主导；要避免“大跃进”；没有法律保障的经济自由，城镇化很难发展；四大挑战：劳动力流动自由，相应的权利福利跟不上；大量移民，城市基础设施建设、融资、投资挑战大；广域资源空间分布优化与行政分割体制矛盾大；资源在空间的集聚和集中，观念专业知识人才严重不足。华生：城镇化主体缺位。触动利益格局才有希望。三元结构：城市、农民工及其家属、农村三大结构调整：城乡结构、收入分配结构、人口结构新型城镇化三个关键问题：户籍制度是核心，土地制度是基础、财税制度是保障几个深度思考的问题：城镇化红利如何分享？城镇化进程中如何解决资源错配？乡村建设的时空矛盾（人口流动与建设固化）？社会学家：城镇化的核心是农民工市民化。城镇化的政策设计不能立足于经济发展，而应立足于社会发展。社会问题已成突出矛盾：二代农民工调研；10万对临时夫妻。竹立家：30年政治建设，30年经济建设，30年社会建设。让城自动建起来。孙立平：城镇化应当明确提出以实现公平正义为目标，而不能光从有利于扩大内需和提供经济增长动力来考虑。城镇化要解决三个问题：1、促进资源的扩散和整个社会均衡发展的问题，改变现在资源过于集中一些特大城市的格局。2、逐步弱化乃至最后取消户籍制度，消除城乡居民的身份壁垒。3、将基础设施建设的重点转向农村，当然这要以一定的乡村规划为前提。没有公平正义的目标，城镇化很容易演变为土地城镇化和对农民新一轮的掠夺。上海浙江江苏第一集团第二集团第三集团香港澳门中国新型城镇化——能否跨越中等收入陷阱？“中等收入陷阱”离中国多远？国际经验表明：当人均GDP达到4000美元后，会出现由于发展方式转变缓慢而导致的增长动力不足问题，最终出现经济停滞、贫富两极分化、腐败多发等问题，被称为“中等收入陷阱”。世界银行的经济体划分（2010年人均收入）：低收入经济体1005美元以下中低收入经济体1006-3975美元中高收入经济体3976-12275美元高收入经济体12276以上中国2012年为6101.9美元。一些国家步入高收入经济体所用时间：美国1962——1979，用了18年；阿根廷1964——日本1973——1985，用了13年；智利1971——新加坡1978——1990，用了13年；墨西哥1983——韩国1987——1995，用了9年；泰国1996——“中等收入陷阱”离中国多远？拉美国家落入“陷阱”原因是发展模式选择和收入分配问题；快速城市化带来的人口过度膨胀与城市基础设施建设不足的问题。泰国、菲律宾等国家利益集团和利益操作太强化，没解决好民生和分配差距问题。此外，创新能力不强、产业升级滞后、过度依赖出口，落入“陷阱”。日韩跨过“陷阱”经验：1、适时进行产业结构转型；2、大规模投资研发、提高产业附加值；3、培育中产阶级、扩大个人消费；4、不中断农业社会向工业社会的转变，让农村人口自由流动，并在城市获得同样的权利。正反两方面启示：以循序渐进的城市化为依托，形成对经济增长的持续支持。《城镇化发展规划纲要（2012-2020）》未获通过，全国城镇化工作会议的召开时间延后。一系列新的制度变革正在酝酿，如户籍制度、土地管理制度、行政区划管理制度等。一些试点在启动：县改市、撤镇设市、土地流转、三集中、城镇化基金等。中财办在布置相关部委调研城镇化。提高城镇化质量、推进人的城镇化成为重点。稳步推进农民工市民化，是提高城镇化质量的中心任务。2012年城镇化率52.57%，户籍城镇化率35%，17个百分点差额是大量进城农民工未能享受到与城市居民同等待遇（过去户口本上有67种城乡居民不平等待遇），改革这些制度需要付出相应的社会成本。《农民工市民化成本测算》：每人所需公共支出8万元。冯俏彬研究：将15863万已在城市居住的农民工市民化的总成本1.8万亿元。4、城镇化大讨论的影响新型城镇化核心是人的城镇化，而非土地城镇化。一些城市暂住人口高于常住人口；部分城市大规模造城、扩区而出现“空城”、“鬼城”，应该纠正。李克强：城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高人的生活质量。要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为造城，以免出现“有城无市”或唱“空城计”。过去，土地城镇化明显快于人口城镇化：1990-2000，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口增长52.96%，弹性系数为1.34；2000-2010，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口增长45.12%，弹性系数为1.85；国际公认的合理阀值为1.12.4、城镇化大讨论的影响二、对新型城镇化的基本认识1、旧型城镇化面临的挑战“两低”、“两高”的城镇化模式城乡与地区差距加大资源环境压力严峻人口红利逐渐消失制度瓶颈破除困难1、“两低”、“两高”的城镇化模式低的初级成本：廉价的土地投入，甚至以零地价方式作为吸引投资的重要手段；廉价的劳动力投入，人口红利的社会抚养负担较轻。低的发展质量：城市常住人口中多达1/3的流动人口群体不能享受城市住房保障、教育、医疗、社保等基本公共服务；城市综合承载能力低下；大量村庄凋敝。高的发展成效：为中国赢得了制造业发展的全球竞争优势，有力支撑了中国经济的持续高速发展，成为全球第二大经济体。高的长远代价：大规模的占用耕地，以牺牲农民土地权益和农业发展为代价；生态环境持续恶化，以城乡人居环境整体低下；社会不平等加剧，城镇化发展的经济收益越来越多地被巨大的社会成本所抵消。——城镇化最突出的问题是社会问题2、城乡与地区差距加大东、中、西部地区城市发展差距大——东部与中西部人均国内生产总值之比达2.2∶1。城乡二元结构突出：城乡收入比从1980年的2.5上升到2011年的3.1。河北赤城北京延庆经济指标农民年人均收入3666元12761元城镇居民人均可支配收入14630元26080元生态补偿指标国家公益林每年每亩补助9.75元20元山区绿化每亩补偿100-2003000-5000护林员人均工资600元1500-2000元水资源补偿指标