山西省以工代赈建设“十二五”规划

山西省以工代赈建设“十二五”规划前言“十一五”期间，我省通过实施以工代赈项目，建设了大批基本农田、农田水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理和基本草场等农业和农村小型基础设施，改善了贫困人口的生产生活条件，加快了全省脱贫致富的步伐，促进了贫困地区经济社会的发展，为构建和谐社会做出了重要贡献。目前，我省扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。“十二五”时期,是山西省全面建设小康社会、基本消除绝对贫困现象的关键时期。制订和实施以工代赈建设“十二五”规划，对指导新时期全省以工代赈扶贫开发工作，提高以工代赈建设的科学性、针对性和有效性，促进贫困农民增收、生计改善和贫困地区可持续发展，实现到2020年基本消除绝对贫困现象，全面建设小康社会的奋斗目标，具有重要的意义和作用。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《山西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，在认真总结“十一五”以来以工代赈建设成就和经验基础上，现编制本规划。规划范围是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定的燕山-太行山和吕梁山两个连片特困地区涉及我省的21个县，兼顾连片特困地区之外的15个国家扶贫开发工作重点县。一、发展现状和面临形势（一）“十一五”建设成就。在省委、省政府的正确领导下，我省以工代赈建设着眼贫困地区的长远发展，坚持开发式扶贫方针，开展农业和农村基础设施建设、生态环境治理，有效改善了贫困地区的生产生活条件和生态环境，推进了“五个全覆盖”工程建设进程，增强了贫困农民的自我积累和自我发展能力。列入规划县的农民人均纯收入由2005年的1566元提高到2575元，年均增长10.4%，促进了贫困地区经济发展和社会和谐稳定。“十一五”期间，以工代赈建设总投资161156万元，完成规划目标的91.35%。其中国家以工代赈资金106740万元（包括下拨各县项目管理费1167万元），占总投资的66.23%，完成规划目标的81.96%；省配套22694万元，占总投资的14.08%；市县配套及群众自筹31722万元，占总投资的19.68%。基本农田建设项目。新建和改造基本农田19.84万亩，有效缓解了项目区人地矛盾。五年投资30968.89万元，其中国家以工代赈资金22390万元，占该类工程投资的72.30%。农田水利项目。发展和改善水浇地38.06万亩，促进了项目区单位面积产量的提高。五年投资35764.30万元，其中国家以工代赈资金26091万元，占该类工程投资的72.95%。乡村道路项目。新建和改扩建乡村道路1770.2公里，桥涵1707延米，解决了916个村、77.35万人行路难问题。五年投资35793.91万元，其中国家以工代赈资金15619万元，占该类工程投资的43.64%。人畜饮水项目。解决了4.34万人、0.72万头大牲畜饮水安全问题，改善了贫困农民的生存条件。五年投资706.19万元，其中国家以工代赈资金408万元，占该类工程投资的57.77%。小流域治理项目。新增控制水土流失面积1908.75平方公里，使全省水土流失治理度提高了1.8个百分点，有效改善了项目区的生态环境。五年投资44310.51万元，其中国家以工代赈资金32492万元，占该类工程投资的73.33%。草场建设项目。发展人工草场34.49万亩，扶持贫困农民养鸡100万只，养畜4.9万头，增加了农民收入，促进了农业产业结构的调整。五年投资3709.77万元，其中国家以工代赈资金2693万元，占该类工程投资的72.59%。林业示范项目。营造经济林1.71万亩，为提高全省森林覆盖率起到了积极作用。随着经济林挂果期的到来，农民收入也会不断增长。五年投资1504.33万元，其中国家以工代赈资金1000万元，占该类工程投资的66.47%。片区综合开发。新增和改造基本农田1.23万亩，新增和改善水浇地0.44万亩，新增控制水土流失面积166.8平方公里，新建乡村道路27公里，有效改善了当地生态环境和基础设施。五年投资7231万元，其中国家以工代赈资金4880万元，占该类工程投资的67.49%。（二）主要经验。1．省委、省政府高度重视，省级配套力度逐年加大。2006年，省级以工代赈建设配套资金1250万元，省级配套资金占国家投资的6.45%。2007年，省政府在原专项配套1250万元的基础上，从煤炭可持续发展基金中为以工代赈建设增加配套资金2550万元，达到3800万元；2010年增加到4624万元。“十一五”后四年，省级配套资金共计安排16444万元，占到国家以工代赈投资总额的19.56%。省级配套比例之高，居全国领先地位。2．加大片区开发力度，实现区域整体推进。对贫困人口相对集中的区域，按照“集中规模、突出重点、连片开发、整体推进”的原则，组织实施了片区综合开发治理项目，总投资7231万元，占以工代赈总投资的4.5%。通过项目实施，有效改善了当地生态环境和基础设施，对产业结构调整、提高农民收入发挥了重要作用。3．严格履行审批程序，项目前期工作全面夯实。坚持“规划先行、严格筛选、夯实前期、严格审核”的选项原则，组织全省9市35个县发改部门，编制市、县以工代赈“十一五”规划，建立项目储备库和计划执行库，重视项目前期勘察，规范项目可研报告编制和组织评审论证，确保项目的科学性、针对性和可操作性。4．积极探索发展模式，后续产业得到发展。在保证以工代赈建设项目发挥工程效益的同时，围绕基础设施建设，在草场建设、农田水利和小流域治理三类工程的安排上，探索性地开展了三种引导贫困农民发展后续产业的模式，通过引导农民发展以食草家畜为主的畜牧业、以日光节能温室为主的高效设施农业和节水灌溉林果业、以干果为主的经济林，促进了农民增收。5．建设以工代赈信息化管理系统，管理水平有效提高。开发了山西省以工代赈地理信息管理系统，把以工代赈项目管理统一在一个地理信息平台上，采用卫星遥感技术对项目实施情况进行动态监测，实现了从规划、实施到检查验收的全过程可视化、信息化管理，提高了以工代赈工作效率和科学决策水平。6．创新项目后期管理，各项工程运行正常。对项目的后期运行方式进行了有益探索，保证了项目建成后能够及时有效地投入运行。有的县与项目单位签订了后期运行管理责任书，保证了后期运行责任落实；有的县把建成的以工代赈乡村道路全部纳入交通养护范围，保证了道路的正常养护和使用期限；有的县集中资金、连片大规模建设了沟坝地，并及时把基本农田分配到户，保证了项目的使用维护，提高了贫困户收入。7．认真落实劳务报酬，农民收入明显增加。积极落实以工代赈劳务政策，将劳务报酬政策全面落实到位。尽量筛选贫困农民参与投工多的劳动密集型项目，在项目实施过程中严格劳务报酬发放管理，积极推行公开发放方式，确保及时足额兑现劳务报酬，促进贫困县农民人均纯收入年均增幅保持在10%以上。（三）有利条件。“十二五”时期，我省将以转型发展为主线，以跨越发展为目标，实现经济翻番、再造一个新山西的宏伟目标。特别是国家资源型经济转型综合配套改革试验区先行先试政策的实施，为以工代赈扶贫开发提供资金保障和政策导向，使扶贫开发政策措施的针对性、时效性和联动性进一步增强，体制机制更加完善。同时，在推进以工代赈扶贫开发实践中，按照国家帮扶政策，结合山西实际，探索出许多行之有效的做法，制订并出台了一系列项目计划、资金监管的规章制度和管理办法，积累了成功经验，培养、锻炼、造就了较为成熟的管理队伍，为进一步加大扶贫开发力度提供了人才和管理支撑。（四）不利因素。1．减贫任务依然艰巨。山西省结合本省实际情况，于2010年8月将扶贫标准提高到农民人均纯收入不足1550元，按照这一标准测算，全省农村贫困人口有276万人。2011年11月中央扶贫开发工作会议将扶贫标准提高到农民人均纯收入不足2300元，按照新标准测算，2011年底全省农村贫困人口还有452万人。作为国家新一轮扶贫开发的主战场，我省有21个县列入燕山-太行山区、吕梁山区两大国家连片特困区。燕山-太行山片区包括阳高、天镇、广灵、灵丘、浑源、大同、五台、繁峙8个县，国土面积1.6万平方公里，2010年农民人均纯收入3294元，按照新的国家扶贫标准测算，2011年底农村贫困人口还有61.61万人。吕梁山片区包括神池、五寨、岢岚、静乐、岚县、兴县、临县、石楼、永和、隰县、汾西、大宁、吉县13个县，国土面积2.26万平方公里，2010年农民人均纯收入2200元，2011年底农村贫困人口还有117.41万人。山西作为一个贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深的欠发达省份，贫困农民返贫现象严重。当前和今后一个时期内，制约贫困地区发展和贫困人口增收的深层次矛盾依然存在，传统因素和新增致贫因素交织在一起，扶贫开发依然是一项长期的历史任务。2．经济增长包容性依然较弱。贫困地区与全省农民收入差距扩大。2005年列入规划的县农民人均纯收入与全省之比为1:1.78，2010年扩大为1:1.84。高平均数下掩盖着贫富不均，相对贫困现象日益凸显，三大片区的扶贫难度将不断加大，扶贫任务更加艰巨。3．存在问题不容忽视。认识方面，相当一部分干部群众对扶贫形势的发展还缺乏正确认识，思路不够清晰。投入方面，总投入仍然不足，贫困地区财政困难，市县配套资金落实难度大。队伍建设方面，扶贫队伍现状与担负的任务不相适应，许多地方存在机构不稳、人手不足、经费紧张、办公条件较差等问题。劳务报酬方面，仍有一些地方没有制定完善的管理办法，监督检查力度不够，影响劳务报酬政策兑现和群众投工的积极性。工程建设方面，部分县存在重申报、轻管理，出现了一些项目进度慢、工期长、质量不高等问题。建设标准方面，项目建设标准普遍较低，受市场价格上涨影响，有的批复项目难以按标准要求完成。二、总体要求（一）总体思路。深入贯彻落实科学发展观，坚持开发式扶贫方针，以促进贫02000400060008000100001200014000160001800020002001200220032004200520062007200820092010山西省城乡居民人均纯收入190619562150229925902891318136664079424447364544539162347005790389141002811565131191399715648农民人均纯收入（元）城镇居民人均可支配（元）困地区发展和群众脱贫致富为主题，更加注重增加贫困地区农民收入；以促进贫困地区资源、经济、社会、生态全面协调可持续发展为目标，更加注重发挥贫困群众的主体地位和增强自我发展能力;以太行山和吕梁山连片特困县为主战场，更加注重加大投入力度和创新组织管理方式；以“集中、综合、连续、实效”为主线，更加注重突出片区开发、跨区域综合治理；以小流域治理、基本农田和农田水利建设为重点，更加注重改善贫困地区生产生活条件和生态环境；以整合各项支农和社会资金为前提，更加注重提高以工代赈工程建设的规模效应。统一规划，整体推进，完善项目申报审批程序和项目建设管理，强化政策措施，全面发挥以工代赈建设项目的综合效益，为贫困地区与全国同步实现全面建设小康社会奋斗目标做出贡献。（二）基本原则。——因地制宜，突出重点。从各地实际出发，找准地域特点和发展潜力，分类指导，合理布局，确定项目重点区域和重点建设领域，把连片特困县作为投资重点，并向革命老区乡村倾斜。——统筹兼顾，合理安排。坚持扶贫开发与推进农业现代化、市域城镇化、城乡生态化相结合，与社会主义新农村建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业。立足脱贫，着眼发展，优先解决群众最关心、最需要、最迫切的问题，区分轻重缓急，合理安排工程项目，实现效益最大化。——连片开发，整体推进。打破行政区界，将贫困人口相对集中，地理位置相邻，地形地貌、气候特征相似的区域确定为重点开发片区，实施连片开发，综合治理，整体推进。——立足脱贫，讲求实效。立足为贫困农民脱贫致富创造条件，稳步提高农民收入，改善贫困乡村生产生活