政府财政转移支付制度

政府财政转移支付制度一、转移支付制度相关基本理论对于转移支付的含义,联合国《1990年国民账户制度修订案》给出了一个宽泛的定义:转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。政府间的转移支付,则是相对于政府的购买性支出而言的,是指财政资源在政府间的无偿流动,其基本特征是无偿性。(一)政府间转移支付的功能1.弥补纵向财政失衡和横向财政失衡纵向财政失衡和横向财政失衡的存在,是政府间转移支付产生的基本理论依据。纵向财政失衡是针对多级财政体制中,上下级政府之间财政收支状况的差异而言的,指的是各级政府的自有财政收入与其承担的支出责任不对称,导致某些层级政府出现财政赤字,而其他层级政府存在财政盈余的状况。现实中很多国家的地方政府往往面临着相对较高的支出需求和相对较少的自有财力并存的矛盾,形成本级的财政赤字。与此相反,中央政府承担相对较低的支出需求,但拥有相对较多的自有财力,出现本级财政盈余。纵向财政失衡客观上要求中央政府通过转移支付进行财力的纵向调节。横向财政失衡是针对同一层级地方政府之间财政收支状况的差异而言的,指的是同一层级不同地区地方政府满足本地公共支出的能力不同,如一些贫困地区的某些公共服务因地方政府自有财力不足难以达到最低标准,而有些富裕地区在公共服务达到最低标准后财力仍富余。一般来说,发达地区财政收入大大高于落后地区,同时落后地区往往由于地处偏远、人口分散等原因,需要更多的财政支出才能达到公共服务均等化的要求。由此形成了横向财政失衡的状况。地方政府自有财力与标准财政支出之间的缺口是很难通过地区间自发的财力转移来进行调节的。因此,横向财政失衡客观上要求高层级政府从较高的层次予以调节,缩小不同地方政府满足公共支出的能力差距,尽可能向公共服务均等化的目标靠拢。2.矫正辖区间外溢效应实践中,一些地方性公共产品的受益范围无法恰好被限定在地方政府的辖区之内,也就是说这些公共产品具有辖区间外溢效应。在辖区间外溢效应影响下,地方政府提供公共产品时所采取的策略容易产生某种程度的扭曲和偏差。当存在正外溢效应时,从本地利益出发,地方政府有可能高估提供公共产品的成本,而低估其整体效益,并囿于自身的财政实力,减少此类公共产品的提供数量;与此相反,当公共产品具有负外溢效应时,地方政府则容易高估其正效应,低估或者忽视提供该公共产品的成本,从而使这类公共产品继续存在乃至有所增加。从全国的角度看,这种政策扭曲损害了资源配置效率,也不利于地区间经济关系的协调。因此,中央政府有必要通过转移支付进行调节,如针对溢出收益的补偿。3.实现中央政府的政策意图除了承担公共服务的职能外,一国中央政府还应履行经济调节、社会稳定等职能,以保持国家经济的持续、稳定、健康发展,维护社会的长治久安、民族团结,这就要求中央政府制定有利于经济发展、区域协调、安定团结的大政方针和具体政策措施并加以贯彻实施。中央政府实施的经济社会政策中,有很多需要由各级地方政府加以实施,促使地方政府有效贯彻中央政策意图的手段和工具是多样性的,在很多情况下,中央给予地方相应的专项转移支付既是对政策实施给地方带来的成本的必要补偿,也是使地方政府行为与中央政府确定的全国性目标相一致,从而推动政策较快落实的有效手段。4.中央委托地方事务中央委托地方事务,是在明确划分中央与地方政府间事权的基础上,由于某些公共服务所具有的特征而产生的一个操作层面的问题。它不同于中央和地方共担事务,通常是那些影响面大、却需要地方加以实施的事务,例如戍边、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事务通常具有以下特征中的某一项:(1)由地方政府管理更有效率。(2)在空间范畴上具有很强的区域性特征。(3)出于政治控制的考虑划为中央政府事权,而以经济原则衡量适宜地方政府承担。转移支付一般性转移支付专项转移支付均等化功能：弥补财政失衡矫正辖区间外溢效应补偿中央委托地方事务实现中央政府政策目标转移支付目标框架(二)转移支付的分类1.一般性转移支付和专项转移支付一般性转移支付也可以称为无条件转移支付,专项转移支付也可以称为有条件转移支付、指定用途转移支付。这种分类以获得转移支付资金的地方政府在使用转移支付资金方面的不同为依据,在获得一般性转移支付资金后,地方政府可以独立自主地安排其使用方向和数额。专项转移支付资金的使用由拨款的上级政府限定在特定的范围之内,地方政府在得到这类转移支付后,不能随意变更使用数额和方向。一般性转移支付直接增加地方政府的可支配财力,能够弥补纵向和横向财政失衡造成的地方财政缺口,也可以称为均等化转移支付。在地方政府标准财政收支测算的基础上,运用公式计算各地方应获得的转移支付份额,是一般性转移支付较为普遍的确定方法。2.配套转移支付和非配套转移支付这种分类以转移支付是否需要接受方提供配套资金为依据,配套转移支付要求接受方提供一定比例的配套资金,非配套转移支付则不要求接受方提供配套资金。这里所谓的配套资金,既可以是某一固定数额的资金,也可以是相当于补助金的一定比例的资金,意在使中央政府与地方政府共同承担提供公共服务的职责。3.有限额的转移支付和无限额的转移支付有限额的转移支付指转移支付的支付方给接受方规定一个转移支付的最高限额,接受方在资金使用过程中不得突破总额。无限额的转移支付则是指没有总额控制的转移支付,即上不封顶,接受方可以在得到一定量的转移支付资金后申请增加资金数量。理论分析显示,一般性转移支付具有明显的收入效应,这里的收入效应,是指一般性转移支付使接受转移支付的地区预算约束线平行上移,导致当地私人品消费与公共品消费同时上升。收入效应可能使接受转移支付的下级政府依赖转移支付而不积极组织自己的财政收入。由于一般性转移支付不指定资金用途,因而不会出现某一方面公共开支增加替代别的支出的替代效应。专项转移支付则具有收入效应与替代效应双重作用,这里的替代效应,是指由于得到了上级政府的转移支付,下级政府供给某项公共产品的成本大为降低,这会使下级政府倾向于扩大该公共产品供给,从而也扩大来自本身财政收入的那一部分公共支出。也就是说,专项转移支付一方面会导致接受转移支付的公共品与其他产品消费的同时上升,另一方面,上升的幅度会存在差别,接受转移支付的公共品数量会有较大上升,而其他产品消费量上升较小。二.政府间转移支付的国际经验政府间转移支付内涵包括纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付为中央政府与地方政府之问及上下级地方政府之间的财政收入的相互转移和再分配，也称“父子资助式。横向转移支付为各同级地方政府之间的财政收入的相互转移和再分配，也称“兄弟互助式”。由于主体地位和重大作用，在实际工作和理论研究中，政府间转移支付一般指纵向转移支付，尤其是指中央政府对地方政府的财力援助与支持。在完善的市场经济体制国家中，已形成了构建政府问转移支付的一般作法。其中，具有代表性的国家为美国、德国与日本。这三个国家积累的经验如下：1.政府与市场分工界线分明,中央（联邦）政府与地方政府之间事权清晰。由于较为完善市场经济体制和成熟的处理政府与市场之间关系的能力,各国的政府与市场分工界线分明。各国均依据法律、惯例、效率原则等划分了中央(联邦)政府与地方政府之间事权。政府与市场分工分明和政府间事权清晰是实施政府间转移支付的前提。而从法律角度分析，我国宪法没有对各级政府的事权进行明确的划分，也没有相应划分各级政府的收入。2.中央(联邦)政府财政收入在全国总财政收入中占据主导地位。日本的政体为单一制,日本的中央政府每年集中全国财力约为63％；美国和德国的政体均为联邦制,美国联邦政府掌握全国财力约为60％；德国联邦政府集中了全国财力的61％。中央(联邦)政府具有绝对优势的财政收人是实施政府间转移支付的物质基础。与之相比，2012年我国中央政府收入仅占全国公共财政收入的47.89%，仍有不小的差距。3.政府间转移支付形式具有多样性，但以实现全国各地居民享受基本公共品或服务均等化为主，以解决“外溢效应”问题为辅为共同目标。尽管各国政府间转移支付形式的多样化，但共同目标是以实现全国各地居民享有基本公共品或服务均等化为主(这并不是要平均各地居民生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡)。以鼓励地方政府投资于跨地区交通、环保、消防等不仅对本辖区居民有益，而且对其他地区居民也有好处(即溢出效应)的公共品或服务为辅。美国的分类拨款和专项拨款、德国的税收共享和联邦补充拨款、日本的地方交付税和国库补助金主要是为了实现上述均等化目标。与此相应，美国的无条件拨款、德国的共同任务拨款、日本的地方让与金主要为了对地方政府投资于具有外溢效应项目进行补助。需要特别指出的是，各国年均超过80％的政府间转移支付是用于实现上述主要目标。主、次目标的明晰是实现政府间转移支付初衷的重要条件。4.因素法是确定政府间转移支付额的主要依据。因素法的关键在于建立计算公式和选择因素。从确定政府间转移支付额所依据的公式来看，各国均能依据自身国情，建立合理的计算公式，并选择能够反映各地财政能力和福利状况的因素作为计算公式中的变量，而且这些因素绝大数是地方政府难以控制的。因素法的逻辑是利用计算公式测算地方政府的理论收入和标准支出来确定政府间转移支付额。很明显，因素法可以削减政府间转移支付额的主观性，强化其客观性和透明性。因而有利于提高政府间转移支付的效率。5.相关法律制度提供保障。围绕政府间转移支付这一主题，各国均颁布实施了相关法律。如美国的《州和地方政府补助法》，德国的《联邦财政均衡法》，日本的《地方交付税法》、《义务教育法》、《农业基本建设法》、《生活保障法》等。总体上，这些法律的目标主要表现为三方面：对中央(联邦)政府和地方政府之间事权规定；二对政府间转移支付额计算公式和选择因素的规定；三对政府间转移支付款项使用监督的规定。有法可依使得政府间转移支付的运作规范和有序。制度障碍和实践中存在的各种问题导致我国的财政转移支付的法制化建设水平滞后，具体表现在：立法层次低，主要为部门规范性文件，缺乏高效力层次的法律、行政法规对财政转移支付的基本原则、基本制度等进行统一规范；现行规范性文件缺乏稳定性，许多仍采取一年一定的方式等等。同时法制化滞后反过来也不利于转移支付的实践与创新，在财政实践与财政立法工作之间未能形成一个相互促进的良性循环。三.我国财政转移支付制度发展现状1.现行转移支付制度的基本框架。1993年前后，在研究分税制财政管理体制改革时，财政转移支付的概念才被引入我国，并在1994年实行分税制财政管理体制的同时，开始逐步建立财政转移支付制度。经过十多年的努力，我国的财政转移支付制度不断完善。目前，财政部对转移支付的分类如下表所示。税收返还增值税和消费税返还所得税基数返还成品油税费改革税收返还地方上解专项转移支付均衡性转移支付革命老区、民族和边境地区转移支付农村税费改革转移支付调整工资转移支付资源枯竭城市转移支付成品油税费改革转移支付体制结算补助工商部门停征两费转移支付基层公检法司转移支付义务教育等转移支付基本养老保险和低保等转移支付新型农村合作医疗等转移支付村级公益事业奖补等转移支付专项转移支付一般公共服务国防及公共安全教育及科学技术文化体育与传媒社会保障和就业医疗卫生节能环保城乡社区事务农林水事务交通运输资源勘探电力信息等事务商业服务业等事务金融监管等事务支出地震灾后恢复重建支出国土资源气象等事务住房保障支出粮油物资储备事务其他支出2.近年来转移支付的规模和结构情况。1994年分税制实施以来,随着中央政府财政收入的不断增长,中央对地方的补助资金规模也逐年增加,1994年补助总额为2386亿元,2012年已增加到45383亿元,增长了19倍。中央对地方转移支付占中央财政收入比重及占地方财政支出比重的情况如表所示。1994~2012年中央对地方转移支付的相对规模年份占GDP的比重占中央财政收入的比重占地方财政支出的比重19941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820