政府在产业集群发展中的作用研究

政府在产业集群发展中的作用研究[摘要]产业集群是现代经济发展的一个趋势,已成为当今世界的一种新型产业组织形式。它兼顾了企业和市场的双重优势,不同地区可以通过产业集群的培育和持续发展来提升区域经济竞争力,但其在公共产品提供、负外部性、发展不平衡性等方面仍存在不足。政府作为制度的提供者,应承担起弥补其不足、推进其发展的重任,而在产业集群发展的不同阶段,政府的作用方式和重点也不一样。[关键词]产业集群;政府;公共产品提供[作者简介]王雪丽,河南财经学院产业经济学2008级研究生,研究方向:产业结构与政策,河南郑州,450002[中图分类号]F062.9[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2010)02-0022-0004一、产业集群的概念、特点及不足(一)产业集群的概念及特点产业集群是产业发展演化过程中形成的一种地缘现象,是在某一特定领域中(通常以一个主导产业为核心),大量产业联系密切的企业及相关支撑机构在空间上集聚,并形成强劲、持续竞争优势的现象。产业集群理论的代表人物是美国哈佛大学商学院教授迈克尔?波特,他最早提出了产业集群的概念。在20世纪七八十年代西方经济普遍不景气的情况下,美国“硅谷”等地区的特定产业经济却保持了持续繁荣。这个现象引起了广泛关注,也引起了学者们对产业集群理论的研究。国外典型的产业集群如意大利著名的皮革业集聚,美国硅谷的微电子生物群、好莱坞的影视娱乐业群、加利福尼亚酒类集群,英国的斯塔福德郡的陶器业群,印度班加罗尔的软件产业集聚,日本驻波和中国台湾新竹高技术产业集群等创造出不同寻常的竞争力,抚育出许多国际上成功的知名企业。如硅谷产业区就孕育了20多家全球百强高科技公司(如Intel、HP、Sun微系统、苹果)。国内具有代表性的产业集群如广东珠江三角洲产业聚集、浙江轻工业集聚、北京中关村高科技产业集聚等,是综合区位、资源、技艺等因素发展起来的。从国际国内产业集群的发展实践可以看出,产业集群至少有以下三个基本特点:一是地域化集聚。企业集群最显著的特征之一,是相当数量的中小企业在一定区城内集中布局,由龙头企业带动,配套企业跟进,构成自发性企业群落,通过衍生、扩张,拓展为更大范围、更大影响的区域布局,从而集聚生产要素和释放规模效应。企业数量的集聚,一方面带来了产品的集聚,产生规模效应;另一方面还带来了信息的集聚、人才的集聚,大大加快了企业技术创新的步伐。二是专业化分工。由于集群内同类生产企业竞争激烈,促使企业向专业化方向发展,相当一批企业从彼此竞争的关系转变为上下游配套伙伴关系,不仅降低了成本,而且促进了创新能力的不断提高。正因为有了高度的专业化分工,大量劳动力可以就业,在一定程度上可缓解就业压力。三是社会化协作。随着产业集群的发展,生产服务社会化程度不断提高,推动服务性工种逐步从企业内部转移到企业外部,一批专门从事服务的企业就会出现。同时,产业集群发展所集聚的人流、物流、资金流和信息流,还会带动运输、仓储、餐饮、娱乐、中介服务、金融保险等服务行业的发展。正是产业集群的这些基本特点,给企业在生产成本、区域营销和市场竞争各个领域都带来了较大优势。(二)产业集群存在的不足产业集群虽然兼顾了企业与市场的双重优势,对某些交易的组织比纯粹的市场和企业更具效率,但就像市场不是万能的一样,产业集群也不是万能的。产业集群在公共产品提供方面同样是低效率的。产业集群需要一种硬约束制度安排来规范企业行为,但它是一种具有非排他性和非竞争性的公共产品,每个企业从这种制度中获益并不会造成其他企业效用的损失,同时制度创新者也不能有效阻止“免费搭车”行为。因此,遵循利润最大化原则的创新者在进行成本收益分析后,必然丧失创新的动力,导致集聚所需的硬约束制度供应不足。此外,产业集聚需要有良好的外部环境和公共服务,如公共基础设施建设、区内文化氛围的培育和提高、公平竞争的市场环境的创造,以及其他公共服务(信息咨询、技术服务等),都是市场本身所不能提供的。产业集群由于权威机制的作用能够比市场更有效率地减少产生负外部性的产品的产出水平,但权威机制的作用只能使部分负外部性得到一定程度的缓解,大多数的外在性特别是有关环境的外在性问题,产生外部不经济。这就需要有一个强有力的引导力量来防范外部不经济的产生,使产业集聚区健康发展。产业集聚可能带来区域经济发展的不平衡。如我国沿海地区的经济发达,具有较好的商业区位优势,投资主体的投资区位选择和劳动力的流动都趋向于东南沿海,因而产业集聚容易在这些地方衍生发展,从而进一步增强这些地区的优势,使得建立在高度专业化分工基础上的产业配套条件更为完善,进一步加大中西部产业集聚的难度。虽然产业集群的辐射功能能够带动区域外经济的发展,但随着地域的扩展辐射力会逐渐弱化,因而会加剧东西部经济发展的失衡。二、政府在产业集群发展中的职能定位由于产业集群存在着失灵和不足,同时产业集群的良好运行需要以一定的法律、市场竞争环境为前提,这就意味着需要政府行为直接影响产业集群的成长运行,政府有必要作为外部规制力量介入到产业集群成长运行的进程中。(一)中央政府的职能政府是实施权力授予的主体,任何改变授予权力大小的行为都会引起产业集群成长运行的波动。中央政府与地方政府的职能分工不同,中央政府主要负责法律法规的制订,地方政府则直接负责地方事务的管理。因此,中央政府能够以法律法规形式提供影响产业集群成长运行的法律环境。相对于地方政府对集群发展的直接调控,中央政府对集群发展的规制作用往往是间接的。一般而言,中央政府提供的法律环境越宽松,法律的保护作用越大,产业集群的成长空间越大;相反,则对产业集群的成长起到抑制作用。(二)地方政府的职能新竞争经济学认为,产业集群的发展是地方经济发展的支柱。地方政府若想促进产业集群的发展,真正起到迈克尔?波特建立的钻石模型中所描述的作用,就必须理清思路,准确定位其职能。1.构建宽松的区域软环境。实施产业集群战略,发展专业化经济,创新环境是前提。宽松的软环境是产业集群发展的首要条件,其主要包括良好的地方制度环境、社会文化环境以及市场环境。首先,地方政府要营造适合创业、创新的地方制度环境。市场本身没有动力提供制度这种公共产品,政府作为公众利益的代表,应成为制度的重要供给者,创造一个适宜的制度环境。良好的制度环境可以增进厂商之间的信任,丰富本地的社会资本,协调厂商之间的共同行动,催生厂商之间良性的竞争与合作格局。其次,塑造信任、合作的社会文化环境。良好的文化氛围是产业集群发展不可或缺的重要因素之一。造就与维护集群企业和成员机构之间“信任与承诺”的人文环境,是降低资本市场交易成本,促进产业集群发展的良策。地方政府应充分利用新古典契约法则和现行法律体系来强化集群内部原有的契约关系,使大数额、流动性强的资本交易契约化。再次,地方政府还要营造维护平等竞争的市场环境。要求地方政府制定限制垄断和鼓励平等竞争的政策,以便缓解这种“退化”过程。此外,产业集群内部的同行竞争实际上起着“可选择并联耦合”的作用。这不仅可以提高系统的竞争效率,而且这也是产业集群稳定运行的前提条件。因此,需要地方政府依据地方民俗制定市场交易规则和吸引外地相关企业落户本地集群等办法,促进供应商之间、销售商之间的平等竞争和自我升级。2.建设产业集聚的硬环境。创造良好的外部环境对集聚的发展,增强产业集群的竞争力有重要的意义。像生物的生存一样也需要自己的“栖息地”。故此,政府应创造和提供企业集聚的环境,吸引企业在一定空间地域内聚集,包括建立产业集群平台(如工业园区、开发区、生产基地),提供产业集群发展所必需的公共物品和准公共物品(如交通、电力等基础设施)等。地方政府可以加大投入,改造完善区域基础设施,提升区域开发建设的档次,提高区域承载项目的能力,以全方位满足投资者在交通、水、电、气以及商务信息处理等方面的需要,从而使本区域形成人流、物流、资金流、信息流等生产要素集群的洼地效应,建成投资者的宝地、创业者的乐园。3.提供全方位的公共服务。迈克尔?波特在接受媒体“21世纪”采访时曾建言中国产业集群发展,认为地方政府可以从提供培训、建立一些研究机构、建立标准(如质量、安全体系等)、成为一个有需求的大客户等方面去帮助产业集群做得更大。地方政府应通过建立畅通的信息交流渠道(包括集群与外部的信息交流和集群内部的信息交流),完善信息交流手段和体系,促进集群企业与大学、研究机构的合作,促进集群学习、知识外溢、技术扩散和创新,使集群“空气中弥漫着产业的气味”。产业集聚区政府应该组织一个由政府机构、行业组织、金融机构和其他中介机构分工协作的综合服务体系;政府应扶持信息服务机构和咨询机构的成长,为集群提供海内外市场的动态需求信息、市场产品创新信息、产品的技术信息,等等;成立技术指导小组,建立技术顾问制度和技术培训中心,举行技术交流会,以促进集聚档次的升级。地方政府可定期举办贸易洽谈会,以提高产业集群的知名度,从而扩宽销售市场有效发展。比如利用区域获得的特定荣誉(“南方五金城”、“中国袜业之乡”、“21世纪世界领带之都”等),举办全国性的产品博览会,各种贸易洽谈会、招商引资会,邀请全国知名人士为产业群题词或出席博览会,加强对外宣传等。地方政府实际上成了企业的“经纪人”和代理人。实施有效的区域营销服务策略已经成为产业集群的成功发展经验。4.培植区域特点,提供专业化服务。产业集群形成的方式是多样的,如意大利中小企业集群是基于区域的地理环境、资源禀赋和历史文化等原因缓慢形成的。我国广东东莞电脑产业集群是依托外资企业形成的劳动密集型的典型,而浙江企业集群则是以市场为依托的传统产业集群的典型。因此,地方政府不宜照搬某一成功的模式,而应根据区域内已经具有的产业集群或可能形成的产业集群,引导适合本地发展的关键性企业落户而形成,围绕配套网络而扶持相关企业,通过专业化服务努力促使广大中小企业在专业化分工基础上加强合作,在企业之间以及企业与大学、研究机构、政府等机构之间建立网络,并充分发挥比较优势形成有特色的产业结构、技术结构、体制结构,从而进一步提高产业集群创新能力和竞争能力。三、政府在产业集群发展不同阶段的政策建议(一)产业集群形成的初期产业集群是在社会分工与企业内部分工共同演进下产生的自发结果,而不是政府干预的结果,政府外部力量的强制作用不能创造出产业集群。如哈耶克所说,产业集群的形成是一种自发秩序的扩展。因此,在产业集群的萌芽期,政府应当不干涉企业,让企业自由决定从事某一产业,生产经营某种产品,让企业自主决定厂址设在何处。政府通过创造有利于产业集群成长的法律与政策环境推进其发生发展。国家主要是通过制宪或修宪活动明确界定产权,地方政府要根据本地实际情况参照国家法律、法规有效地保护产权。广东、浙江的许多产业集群都兴起于农村城镇。因此,要积极完善农村土地产权制度,当前要进一步促进土地使用权的流转,努力促进土地使用权物化。这一阶段地方政府还要善于发现新出现的集群雏形。(二)产业集群发展的成长期在产业集群成长的初期,当某个区域市场化进程较慢,开放程度较低,企业实力较弱,内生于产业集群的中介组织还未演化出来时,市场的作用得不到有效发挥,地方政府就成为推动产业集群成长的主导力量。地方政府既拥有法律赋予的行政权力,又拥有较多的可支配的要素资源,政府机构和部门又具有非常有效的网络渠道,使得政府在培育市场、完善市场经济秩序、创造产业集群成长环境方面拥有独特的优势。具体而言,设立专业化机构为企业提供包括资金融通、人才开发、市场拓展、技术创新等各方面的信息,帮助企业解决进入产业集群网络而面临的各种问题。此外,政府直接负责提供产业集群成长所需基础设施等公共产品,同时以减少税费或给予补贴的形式使欲进入企业获得某种优惠。虽然政府补贴在一定程度上造成了市场信号的扭曲,但是与难以形成交易的困境相比,这种扭曲的代价是较低的。地方政府的补贴或其他优惠不能无限地持续下去,随着产业集群的成长以及网络内交易量的持续扩大,持续的补贴会造成政府财政支出的浪费以及市场信号的严重扭曲。因此,选择合适时机取消补贴及其他优惠成为地方政府调整扶持政策,逐