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突发事件应急管理的知识讲课人：付波一、突发事件应急管理概述人类文明发展的历史，从一定意义上讲，也是一部不断遭遇挑战、战胜挑战的历史。预防和应对各种类型、大大小小的突发性灾难事件，贯穿于人类历史发展的全过程。当今世界，伴随着经济发展、社会变迁和科技进步，突发事件的诱因更加复杂，形成更加多样，各种传统和工作传统、自然和社会、国际和国内的风险矛盾交织关存，错综复杂，公共安全形势更加严峻。（一）突发事件的定义学术界对何谓突发事件众说纷纭，这说明在学术上很难对突发事件的概念形成比较统一的认识。但在实践中，为了准确识别和有效应对突发事件，一个国家应当而且也是可以根据本国突发事件的常化形态和主要特征，对突发事件概念的内涵和外延作出界定。根据我国国情和长期实践，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件的概念做了如下表述：突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这一定义，明确了突发事件的4个条件：1、突发性事件发生的准确时间、地点及危害难以预料，往往超乎人们的心理惯性和社会的常态秩序。2、破坏性事件给公众的生命财产或者给国家社会带来严重危害。这种危害性往往是社会性的，受害对象也往往是群体性的。3、紧迫性事件发展迅速，需要及时拿出对策，争取非常态措施，以避免事态恶化。4、不确定性事件的发展和可能的情形往往根据既有的经验和措施难以判断和掌握，处理不当就可能导致事态的进一步扩大。突发事件应对法中关于突发事件概念的界定，是在我国常有突发事件的主要特点进行归纳的基础上，对适用于该法的突发事件的主要形态进行了表述，有效解决了此前我国有关法律对突发事件界定不统一，应急措施不衔接的问题，为准确识别突发事件并采取相应措施提供了法律依据。（二）突发事件的分类：世界各国对突发事件的分类不统一。在我国现阶段，突发事件种类繁多，形态多样，多我国的突发事件进行分类既要深入分析突发事件的原因、机理、过程、性质和危害对象，也要充分考虑我国的自然地理特点，经济社会发展水平，还要兼顾目前我国的应急资源分布和政府结构等情况，同时还要根据某些突发事件的关联性、相似性进行必要的归纳，力求分类合理，便于应对工作的组织协调。因此，突发事件应对法对突发事件分一下四类：1、自然灾害其本质特征主要由自然因素直接所致，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。2、事故灾难其本质特点是人们无视规则的行为所致，主要包括工矿商贸企业的各类安全事故，公共设施和设备事故，核辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。3、公共卫生事件其本质特征是由自然因素和人为因素共同所致，主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害、动物疫情以及其它严重影响公共健康和社会生命安全的事件。4、社会安全事件其本质特征主要是由一定的社会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件，民族宗教事件，经济安全事件，涉外突发事件和群体性事件等。需要强调的是，这四类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能伴随其它类别的事件同时发生，或者引发次生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对。（三）突发事件的分级突发事件究竟如何分级比较合适，需要按照“既要有效控制事态，又要应急措施适当”的原则，根据突发事件的严重程度、可控性、影响范围等因素，作出合理划分。突发事件应对法将突发事件分为四级：一级（特别重大），二级（重大），三级（较大），四级（一般）。突发事件应对法规定，我国突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。国务院印发的《国家突发事件总体应急预案》对特别重大、重大突发事件分级标准作了详细规定，并同时明确较大和一般突发事件的分级标准有国务院重管部门确定。例如，特别重大和重大安全事故关于人员伤亡和经济损失的分级标准是，特别重大安全事故：造成30人以上死亡（含失踪），或者30以上生命安全，或者直接经济损失1亿元以上的事故；重大安全事故：造成10人以上，30人以下死亡（含失踪），或者10人以上，30人以下生命安全，或者直接经济损失5000万以上，1亿元以下的事故。二、我国对突发事件应急管理的原则（一）以人为本、减少危害切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。（二）居安思危、预防为主高度重视公共安全工作，常抓不懈、防患未然，增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件公共事件的各项准备工作。（三）统一领导、分级负责在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理，分级负责，条块结合，属地为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。（四）依法规范、加强管理依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。（五）快速反应、协同应对加强以属地为主的应急处置队伍建设，建立协调联动制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用。依靠公众力量，形成统一指挥，反应灵敏，功能齐全，协调有序，运转高效的应急管理机制。（六）依靠科技、提高素质采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件。加强宣传和培训教育工作，提高公众防范应对各类突发事件的综合素质。三、突发事件应急管理的组织体系（一）领导机构：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。（二）办事机构：国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构，内设国务院应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。（三）工作机制：顾名思义就是国务院更具有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。乳国家防汛抗旱指挥部，森林救火指挥部等。（四）地方机构地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政机构区域各类突发公共事件的应对工作。（五）专家队伍国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请相关专家，组成专家队伍，为应急管理工作提供决策建议，必要时直接参与突发公共事件的应急处置工作。四、突发事件应急管理的主要环节（一）预测预警：进行风险分析，做到早发现，早报告，早处置。（二）应急处置：包括信息报告、先期处置、应急响应、指挥协调、应急结束等环节。（三）恢复重建：善后处置，调查评估，制定恢复重建计划并组织实施等环节。（四）信息发布：形式主要包括授权发布，新闻稿，组织报道，接受记者采访，举行新闻发布会等。五、我国的突发事件应急管理（一）面临的形势我国是一个幅员辽阔，人口众多，自然地理环境复杂的发展中国家，随着经济发展，体制转换，社会转型与进程的加快，公共安全形势日益严峻复杂，突发公共事件应急管理任务艰巨。1、自然灾害多发频发由于特有的地质构造和自然地理环境，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，洪涝、干旱、台风、山体滑坡、泥石流、冰雹、低温冰冻、地震、森林草原火灾、鼠灾和病虫害等灾害造成的损失都位居世界前列。特别是近年来受全球气候变化影响，极端天气气候事件多发频发，自然灾害及衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性都进一步加重，防灾抗灾减灾救灾面临的形势更加严峻。2、安全生产基础薄弱我国各类生产安全事故总量大，损失重，重大、特大安全事故时有发生。由于正处在工业化快速发展阶段，影响我国安全生产的诸多深层次矛盾尚未根本解决。企业安全投入明显不足，安全生产基础薄弱，事故隐患大量存在，违章指挥，违章作业现象严重，机动车数量增加迅速，能源等缺口大供需紧张的局面将长期存在，这些都决定了我国生产安全事故发展态势很难在短期内得到根本改变。3、公共卫生形势严峻我国传染性疫病形势相当严峻，全球新发现的30多种传染病已有多半在我国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，传播速度快，波及范围广，防控难度大。如：非典、高致病牲禽流感，甲型H1N1流感疫情。食品药品安全问题愈加突出，一些特别重大公共卫生事件，如2008年发生的劣质婴幼儿奶粉事件，严重威胁人民群众身体健康和生命安全，在国内外造成了十分恶劣的影响。同时应进一步看到，随着我国经济体制改革的深入，利益格局的调整以及工业化、城镇化进程的不断加快，我国的公共安全也将面临更多新的挑战，如城市建设日益信息化、网络化、立体化、高层建筑和油、气、水、电等生命线工程安全管理一系列新的问题；交通、能源、水利等重要基础设施建设不断加快，安全运行保障工作压力越来越大，电子、信息等高新技术快速发展，在促进经济发展、方便群众生活的同时，也带来新的安全威胁和风险，对外商贸和出入境人数的持续增长，加大了外来有害生物和疫病、疫情入侵的威胁。国际恐怖主义抬头以及民族宗教矛盾、地区冲突事件仍将呈现领域多、规模大、频次高的特点，许多事件起因复杂，突发性强，蔓延迅速，预防处置工作如稍有不慎往往会造成严重后果。（二）进展与成效党中央、国务院历来高度重视突发公共事件防范应对工作，积极预防和减少各类突发公共事件及其造成的损失。特别是党的十六大以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，作出了全面加强应急管理工作的重大决策。2003年7月28日，在防治非典工作会议上，胡锦涛总书记、温家宝总理明确指出要加快建设健全各种突发事件应急机制，提高政府对公共危机的应对能力。2006年6月15日，国务院印发了《关于全面加强应急管理工作的意见》对建立健全应急管理体系，提高应对突发公共事件能力的各项工作作出全面部署。1、完善政策预案目前，我国已建成包括国家总体应急预案，国家专项预案，部门预案，地方预案、企事业单位预案以及重大活动专门预案等在内的较为完备的应急预案体系，全国各类应急预案总数已达到240多万件，涵盖了常见的各类突发事件。各地区各部门定期组织开展预案演练，不断提高协同应对突发事件的能力。2、健全体制机制2005年11月，国务院设立应急管理办公室，并开始着手推动各地区、各部门的应急管理机构建设工作。经各方面共同努力，现已初步建成统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主的应急管理体制。防汛抗旱，防震减灾，森林草原防火，灾害救助，安全生产，核应急，公共卫生，反恐怖主义，反劫机等专项应急指挥协调职能进一步强化。3、建立法规体系为了进一步明确政府、公民、社会组织在突发事件应对中的权利、义务和责任，保障应急处置措施行使主体、权限、程序的合法性，我国于2007年8月30日正式公布《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日实施。目前，国家已相继制定了70多部应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规。如：防汛条例，防震减灾法等。4、强化保障能力近几年，中央和地方财政进一步对应急管理的资金支持力度。目前，我国已建成10个国家级救灾物资储备库和20个国家级防汛物资储备库。并正在进一步规划建设物资装备存储管理和紧急调运能力得到显著提高。初步形成了以公安、武警、军队为骨干和主体力量，以防汛抗旱。抗震救灾，森林草原消防，海上搜救，铁路事故救援，矿山救援和应急医疗救护，动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍，应急志愿者为辅导力量的应急队伍体系。（三）发展方向面对突发事件应急管理的新形势、新要求，必须深入贯彻落实科学发展观，站在提高党的执政能力、建设人民满意政府的高度，坚持把加强应急管理作为实现科学发展、安全发展、和谐发展的重要抓手，为全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化创造良好的环境和条件。1、继续健全应急管理体制机制我国应急管理组织体系的重要特点是防范应对职责分属若干不同部门，这有利于较好地发挥各方面积极性，但也存在应急资源分散