《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》解读

《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》解读江苏省人民防空办公室政策法规处2008年8月2目录前言………………………………………………..21．0基本情况………………………………………21．1主要背景………………………………………21．2指导思想………………………………………31．3主要内容………………………………………41．4主要过程………………………………………41．5统计情况………………………………………61．6基本特点………………………………………72．0新增或调整的内容……………………………92．1总则部分………………………………………92．2组织指挥………………………………………112．3人民防空工程…………………………………152．4政府职能………………………………………212．5国有资产………………………………………322．6法律责任………………………………………332．7确权授权………………………………………343．0删除的相关内容………………………………353《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》解读前言2008年7月24日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会通过了修改《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(以下简称《实施办法》）的决定。这次《实施办法》的修正颁布，是我省人民防空事业发展的一件大事，标志着我省人民防空法治进入一个新的阶段，人民防空事业进入一个新的发展时期。为了方便读者对《实施办法》的学习理解，江苏省人民防空办公室政策法规处撰写了本《修改解读初步》（以下简称《解读》），供参考。请在学习《实施办法》过程中对《解读》提出修改意见，以便进一步修改完善。一、基本情况（一）主要背景1997年1月1日，《中华人民共和国人民防空法》施行。1999年1月29日，《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》公布施行。近十年以来，《实施办法》对规范和促进我省人民防空工作开展，推动人民防空事业的进步，发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会的发展，国际、国内战略形势的变化，以及国家国防建设方针政策的调整，我省人民防空也面临许多新的情况、新的需求。一是进一步明确人民防空定位与发展方向。和平时期，市场经济条件下人民防空如何能够实现与经济与社会同步发展，更好地为经济与社会发展服务，更好地实行平战结合，是必须解决的基本问题。2001年《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》，明确了新4时期人民防空建设的指导思想、原则、目标任务和相关政策措施。2005年1月召开的第五次全国人民防空会议，对人民防空改革和发展提出了新的要求。如：实行防空防灾一体化，与国际民防接轨；加强人民防空信息化建设，适应信息化战争需要；加强地下空间开发利用，落实兼顾人民防空要求，落实平战结合措施等，这些国家有关决策需要通过《实施办法》进一步的规范和细化。二是推动人民防空与经济社会协调发展。长期的和平环境，国民和社会人民防空意识渐渐淡薄。相当一些领导干部、一些地方和部门把经济建设与人民防空建设对立起来，严重妨碍了人民防空事业的健康发展。当前，我国安全环境保持总体稳定，但新的不确定、不稳定因素也在增长。我省地处沿海战略前哨，人民防空应急准备任务十分繁重，需要完善地方立法进一步加以保障。三是加强人民防空法治。新时期人民防空在组织指挥以及投资建设、开发利用与维护管理等方面出现越来越多的困难和障碍，如:国有企事业单位破产、改制后，人民防空工程权属不明确，维护管理责任不落实；开发商、物业公司、业主、人防主管部门等因防空地下室产权引发的矛盾、纠纷增多；人民防空工程平战结合中，追求经济利益和保障防空效能的矛盾比较突出，危害人民防空工程安全的现象时有发生；群众防空组织的组建主体发生了变化，现代战争对群众防空组织的组建，提出了新的需求等。以上这些情况以及面临的问题，严重影响和制约着我省人民防空事业发展，需要通过《实施办法》加以进一步规范和完善。（二）指导思想以《中华人民共和国人民防空法》、《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》和党的十七大精神为依据，坚持改革方向，按照不抵触、有特色、可操作的要求，本着加强国防、平战结合的方针，5从拓展人民防空职能、强化人民防空法治，依法建设、依法管理着手，一是力争过去和上位法没有规定的人民防空重点难点有突破；二是对《实施办法》滞后于现行法律、法规、方针政策的内容进行修改；三是对现行法律、法规和人民防空方针政策比较原则的规定，以及《实施办法》没有规定的新情况新内容，进行细化和补充；四是对我省近几年来人民防空工作的成功经验和特色做法，进行提炼和概括，加以吸纳；五是进一步规范政府行为，强化为民服务，推进依法行政。通过修改，体现立法为改革服务，为经济建设、国防建设和社会发展服务，使《实施办法》与我省的战略地位和战备需要相适应，与我省的经济社会发展要求相适应，与当前人民防空事业发展的新情况、新方向相适应，具有一定的前瞻性、实用性和可操作性。（三）主要内容这次《实施办法》修改本着加强国防、平战结合的方针，深入贯彻落实科学发展观和依法治国方略，在人民防空性质与发展等重大方向问题，人民防空权力与责任、权利与义务等一系列重点难点问题上都做了进一步明确的阐述与规定。一是加强人民防空战时防空、平时防灾、救灾“两防一体化”建设，明确了人民防空发展方向、政府及人防主管部门的责任义务；二是加强人民防空组织指挥，明确了人民防空专业队和志愿者组织、重要经济目标建设要求；三是强化应建必建，依法建设、管理人民防空工程，明晰了人民防空工程建设和维护义务，强化人民防空工程质量监督；四是强化依法行政，规范政府行为，进一步明确政府及相关部门的责任、义务，努力实现权力与责任挂钩，打造法治政府、服务型政府,提高人民防空法治水平；五是进一步完善法律责任，提高执法刚度。（四）主要过程这次《实施办法》修改任务，是在省人大、省政府、省军区直接领导下，相关部门密切配合与支持，全省上下共同努力完成的。62005年月12月，省政府第60次常务会议同意启动《实施办法》修改工作。2006年，省十届人大四次会议上，王保京等十位代表提出了关于尽快修改《实施办法》的议案，省十届人大常委会第二十三次会议审议通过了对该议案处理意见的报告，同意将修改《实施办法》列入立法计划，并将方案交省政府办理。省人防办根据议案办理要求，立即着手组织力量修改，在经过大量调查研究基础上形成《实施办法》修正案草案建议稿报送省政府。省政府法制办按照立法程序，将修正案草案建议稿印发省有关部门和13个设区的市征求意见，并于2007年7月会同省人防办到无锡、南通、常熟等地进行立法调研，经过多次修改形成修正案草案送审稿。2007年12月6日，省政府第101次常务会议通过并正式形成《实施办法》修正案草案（以下简称《草案》）提请省人大常委会审议。《草案》经过2008年1月29日省十届人大常委会第三十五次会议、2008年5月29日省十一届人大常委会第三次会议以及2008年7月22日省十一届人大常委会第四次会议，共三次审议。2008年7月24日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会通过关于修改《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的决定（以下简称《决定》），并由《江苏省第十一届人民代表大会常务委员会公告》第3号公布。《决定》将于2008年9月1日起施行。《实施办法》根据《决定》做出相应修正后于2008年7月31日在《新华日报》重新公布。《草案》审议期间，省十届人大常委会环境资源城乡建设委员会在第三十五次会议上提交了关于《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空〉办法》（修正案草案）审查意见的报告。省十一届人大常委会法制工作委员会书面征求了省政协、十三个市人大常委会及部分省人大代表的意见，并会同省人大常委会环资城建委、省人防办赴淮安、无锡、常州等地进行调研，召开行政管理相对人参加的征求意见座谈会。形成修改方案后，省人大常委会法工委还专门征求了省政府有关部门的意见。2008年7月9日，省人大法制委员会召开全体会议，对修正案草案进行了统一7审议，形成关于《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》修正案（草案）审议结果的报告。2008年7月22日上午省十一届人大常委会第四次会议上，省人大常委会法制委副主任委员刘克希向常委会报告审议结果。省十届人大常委会、省十一届人大常委会在广泛听取各方面意见、认真分析研究当前改革发展形势与人民防空需求的基础上，经过三次审议并通过《实施办法》修改决定，为全省人民防空事业发展奠下坚实基础。（五）统计情况1、从条目数量看《实施办法》现总数达39条，在原34条基础上删除1条，增加6条。原《实施办法》34条内容中，没有改动的仅5条，有重大或修改的26条（包括删除1条），3条作适当文字技术调整。现《实施办法》39条97款中，34条84款项是新增加或经过修改的，修改条、款总数分别都达到87%。2、从文字篇幅看《实施办法》由原来4600余字，增加到现在的7600余字；新增内容达3935字，删除内容829字，净增加3000余字。新增内容字数也接近原来篇幅的86%。3、从条目变化情况看（1）没有修改的5条第一条，制定本《实施办法》的目的条款；第四条，本省人民防空领导体制条款；第六条，本省人民防空区域重点条款；第三十七条（原第三十三条），救济条款；第三十九条（原第三十四条），施行日期条款。（2）做文字技术调整的3条8第三条，保护条款；第八条，防空袭方案条款；第三十二条（原第二十八条），奖励条款；（3）新增的6条第十四条，人民防空工程平战转换条款；第十六条，政府及人防主管部门“两防一体化”义务条款；第二十四条，防空林建设条款；第三十一条，人民防空国有资产管理条款；第三十五条，人民防空工程质量监管条款；第三十八条，委托行政处罚授权条款。（4）删除的1条原《实施办法》第三十一条，治安处罚引导条款。（六）基本特点1、时间长、幅度大、范围广、内容多从省政府2005年12月第60次常务会议决定启动《实施办法》修改，到2008年9月1日施行，历时近三年。从修改篇幅看，《实施办法》由34条增加至39条，其中新增的6条；《实施办法》39条97款中，34条84余款项是新增加或经过修改的；《实施办法》由原来4600余字，增加到现在的7600余字；新增内容达3935字。修改的条数、款数、以及新增文字等三个数都相当于原来篇幅的87%左右。修改涉及范围几乎覆盖原《实施办法》的所有条款，并新增加“两防一体化”、志愿者队伍建设，人民防空设施公开、防空林建设和国家工作人员的法律责任等许多重要内容。2、较好实现了指导思想提出的“不抵触、有特色、可操作”、“没有规定的力争有突破，有规定的进一步细化、具体化”等要求比如，人民防空工程产权问题，作为上位法的《物权法》、《人民防空法》都没有做出具体规定，但在实践中这个问题已经影响到人民防空事业、影响到相关当事人的合法权益，社会对解决这一问题的呼声较高。9为此，《实施办法》做出“依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售”的规定；再比如，保护人民防空设施安全是全社会的义务，但社会群众对人民防空工程的安全范围往往不清楚，常常发生损坏人民防空工程设施的情况。为了让社会群众同政府共同做好人民防空设施保护工作，《实施办法》要求人防主管部门应当在法律允许的范围内对人民防空工程及其安全范围做出标示。3、法规质量得到大幅度提升一是中央精神得到贯彻。这次修改期间，正值《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）印发，为《实施办法》修改任务圆满完成提供了强有力的支持。《实施办法》中有关防空防灾一体化、特别是对政府义务的规定，人民防空工程建设的规划管理、“两证”控制的相关规定，禁止地方和部门制定减免优惠的相关规定，等等，都是在4号文件的支持下得到体现的。二是重点难点有所突破。防空防灾一体化问题、重点防护目标建设管理