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中国一冶集团重点课题研究报告——PPP专题研究目录PPP发展分析PPP的概念及本质PPP运作机制分析PPP优势劣势分析推广PPP原因分析国内PPP发展分析PPP政策解读PPP的基本概念及本质PPP的基本概念：PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型狭义PPP和广义PPP广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，由此可见，我国官方的PPP应为广义PPP服务合同资产和设备维系，公共部门保留所有权，期限：1-5年管理合同设施和运营管理，公共部门保留所有权，期限：约5至15年租赁合同私营部门全面负责运营服务和投资，公共部门保留所有权，期限：10至30年特许经营权合同私营部门投资新建或现有基础设施项目，负责运营，合同期限内私营企业拥有经营权，期限：10至50年公共部门私营部门私营部门所有权/资本投资相关风险PPP模式下的合同类型PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等；特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；PPP的本质：PPP的本质在于将原有的由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务推动PPP的重要推手是原有的地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。PPP的本质核心在于负债关系的变化——将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务；PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。具体体现PPP运作机制分析PPP项目操作流程：项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交项目识别项目发起项目筛选物有所值评估财政承受能力论证项目准备管理架构组建实施方案编制实施方案审核项目采购资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目执行项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价财政部于11月29日下发《政府和社会资本合作操作指南》（以下简称《操作指南》），可以看做是财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》（76号文）的落实和细化。《操作指南》的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。PPP项目操作流程一、PPP运作机制分析——运作模式（1/3）社会资本（一般为投资财团）政府公共部门建筑、经营企业基金互相协调共同决策项目确认、可行性研究项目建设项目运营项目移交PPP运作模式PPP模式的结构：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，该协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，该协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营在PPP项目的运作中，涉及多个参与方——政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等，其职能和需求如下（2/3)稳定的收益投入股本形成权益资本，成立项目公司承担项目公司融投资职能需求PPP项目发起人，在法律上既不拥有项目，也不经营项目给予项目的特许经营权政府私营企业降低地方债务水平公共利益的维护和保障获取政府授权的工程建设和经营项目的特许权负责项目从融资、设计、建设和运作等全过程运作项目公司向项目提供贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险金融机构承担项目施工建设降低地方政府长期信用风险保障项目贷款顺利回收避免开发或运营不善带来损失介入项目的全寿命周期，指导项目的具体运作，包括融资、风险管理、开发运营等咨询公司保障项目全寿命周期稳定运营，获取中介收入基于多方参与，公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险的分担(3/3)PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等项目风险二、PPP运作机制分析——PPP项目运作方式的选择标准（1/2)从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了ROT和TOT等方式存量项目采用委托运营、O&M、TOT、ROT方式新建项目采用BOT或BOO等方式选择标准从项目盈利角度而言项目运作方式选择经营性项目可采用BOT、BOOT等方式运作准经营性系那个么采用BOT、BOO等方式非经营性项目采用BOO、O&M等方式运作若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大；在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度校对较低，承担风险也较低PPP项目运作方式的特点总结（2/2)：我国PPP项目运作方式特点总结运作方式含义资产归属期限使用项目适用项目社会资本参与度及风险按是否存量项目按是否经营性项目存量or新建经营性准经营性非经营性委托运营（O&M）政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务政府一般不超过8年存量是较低管理合同（MC）政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。通常作为转让-运营-移交的过渡方式政府一般不超过3年存量是较低建设-运营-移交（BOT）由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府政府20-30年新建是是较高转让-运营-移交（TOT）政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府政府20-30年存量是是较高改建-运营-移交（ROT）政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容政府20-30年存量是是较高建设-拥有-运营-移交（BOOT）项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府特许经营期间贵社会资本，最终归政府20-30年新建是高建设-拥有-运营（BOO）由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款不涉及期满移交20-30年或更长新建是是三、PPP运作机制分析——PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（1/2)项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担PPP项目回报机制收入来源收入形式使用项目类型使用者付费消费者最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务经营性项目可行性缺口补助消费者。政府由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目PPP运作机制分析——PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（2/2)PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）项目公司（SPV）最终使用者项目公司（SPV）最终使用者政府部门项目公司(SPV)最终使用者政府部门付费付费服务服务付费服务可行性缺口补贴用户付费政府付费政府缺口补贴+用户付费四、PPP运作机制分析——PPP项目评价方法财政部门对项目的评估采取物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。VFM评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小，若PPP模式下成本净现值更低，则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，不采用PPP而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较（PSC），其考虑了将风险自留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。净现值可转移风险承担成本竞争中立调整成本建设运营净成本自留风