张千帆：谈中国宪政

张千帆：谈中国宪政标签：宪政●张千帆（进入专栏）2008年12月20日，北京大学张千帆教授在燕山大讲堂做了题为《走向世界的中国宪政》主题演讲，以下为主要内容：()主持人腾讯评论主编张东生：大家好，欢迎光临第21期“燕山大讲堂”，今天我们很荣幸邀请到北京大学法学院的张千帆教授。张老师可以说是一位传奇人物，他是物理学博士，同时也是宪法学者、政府管理学院双聘教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。张老师的研究领域跨越了很多学科，可以说文理通杀。接下来掌声有请张千帆老师。()张千帆：十分荣幸来到燕山大讲堂。还有10天，我们即将告别2008年，对于中国来说，2008是一个多事之年，不仅有大喜，也有大悲。我们成功举办了奥运会，这在中国历史上重要的一笔；但是奥运前后也发生了很多事件，南方雪灾、汶川地震、三鹿奶粉，尤其今年的群体事件较多，例如最近的重庆出租车司机罢运事件。今年是改革开放30周年，世界人权宣言制定60周年，而今天的讲座是纪念另外一个年份——中国宪政百年。()百年宪政境遇：如何从纸上走入实践？1908年，中国清政府出台了第一部宪法性的文件——《钦定宪法大纲》。这部大纲是一部很糟糕的宪法，但它毕竟标志了中国宪政的起步，代表了从1840年以来半个多世纪思想的积累。1840年鸦片战争后，中国不断求索着民族的命运，在1894年的甲午战争中，中国被小小的日本国打败，这对知识分子的震动尤其大。为什么中国这样的庞然大国，原先我们把自己的文明源源不断输出给日本，最后竟然被日本打败，经过很简单的比较之后，我们马上得出一个结论——因为日本的宪政和法治远远走在我们前面。果然十年之后，日本不仅把中国打败，把俄罗斯也打败，这更加说明宪政对于国家富强的重要性。中国的朝野，知识分子、社会精英达成了一个共识——中国要进步，一定要制宪。为什么中国一直被动、挨打、落后？原以为是我们没有洋枪洋炮，后来发现是因为没有强大的工业和经济，到1908年我们终于发现原来我们缺乏一部宪法，缺乏西方的制度。()1908年，中国终于出台了这部宪法，但是这部宪法并没有得到实施。大纲中规定了很多制度，议会、人权、民主，当然是在君主控制之下的民主，但纸上的制度和实践的制度相差很远。并且从《钦定宪法大纲》到1982年，中国前后有十几部宪法，但这十几部宪法包括最近这部宪法都没有得到实施。一直到今天，如何从纸上的宪法变成实践中的宪法，是我们一直没有解决的难题。为什么宪法从文本到制度实施那么困难？简单的讲，因为大众一直没有动力去参与宪政的过程，没有大众的参与，种种改革最后都归结为失败。我们缺乏这种宪政的文化，而制度和文化是相辅相成的，只有两者之间有比较好的结合，才能够同时进步。()宪政文化的缺位，导致历代改革的失败。从1894年开始，立宪就成为中国精英的共识。甲午战争之后康有为等进行了公车上书，经光绪皇帝的支持，实施了戊戌变法、百日维新，这可能是中国历史上第一个最有希望的时期。但很可惜百日维新很快就失败了，为什么会失败？戊戌变法的希望、覆灭向我们昭示着以后所有宪法改革的困难所在，改革迟早会触动既得利益，在没有人民的支持的情况下，最后必然走向失败()通过革命追求宪政乃缘木求鱼自鸦片战争之后的100多年时间里，中国宪政被认定为一连串的失败。我说的第一个主题是，宪政必须通过改革才能够实现，不可能通过革命实现。通过革命，中国不是在走向宪政，而是离宪政越来越远。()为什么会失败？首先，中国一直是富强为体，宪政为用，中国不是为了追求宪政而追求宪政，而是为了中国的富强，为了民族的救亡追求宪政。这样一来注定了中国对宪政的追求是半信半疑的。宪政只是追求富强的一种手段，当我们发现宪政对富强并没有那么大的作用，我们就会抛弃宪政而转向独裁专制，也许独裁专制更有利于富强。这样一来，我们对宪政采用了一种急功近利的状态。这是可以理解的，宪政毕竟是舶来品，我们首先考虑的当然是民族救亡。()其次，中国立宪失败的最根本原因还是在于制度，并不在文化上。当时出国考察的载泽说过一段很重要的话，“宪法之行，利于国、利于民，但是最不利于官”，而要通过和平改良的方式实施宪政，一定要经过官，一定要在政府支持的前提下才能够推动宪政。要剥夺官员的权力，限制官员的权力，他们自然会形成抵制宪政的最强有力的集团。在这个意义上，专制是一个自我维护、自我修复的统治机制。它已经垄断了国家的权力，垄断权力之后，同时也垄断了分配社会资源的权力。它并不能垄断所有的社会资源，一部分资源会流向社会，流向普通的老百姓，但是它把资源的大头控制住了。一旦要改革，要改变这种权力格局，就必然意味着他要失去对社会资源的控制，也就必然意味着官员个人的利益要将受到损害。所以他们很自然会抵制改革。这个障碍在戊戌变法时体现得非常清楚，在今天中国也一样，阻碍中国宪政发展的就是一个既得利益集团。改革要成功有一个很根本的前提，就是要获得既得利益集团的合作，别的没有办法。这就是我们一百年以前和一百年以后今天面临的共同难题。()从1840年到1911年，我们经过了多次改革，都是想在既定的政治格局之下推动政治和法治的进步，但最终失败了。既得利益的障碍使得改革进行不下去。那么，是不是有一种捷径，索性把既得利益集团消灭，一夜之间，我们可以完全换一种政治体制，一劳永逸的解决了问题？从1949年的革命都可以看到，这条路是走不通的，革命不仅不会让我们更接近宪政，而且让我们离宪政的距离更远。()革命成功的那一刻，革命派掌握了国家的政权，就意味着新的既得利益在那一刻产生。新的既得利益集团和旧的集团一样会阻碍宪政的改革，阻碍的强烈程度甚至可以比旧的利益集团更厉害，为什么？在革命过程当中，革命者必然要为它付出最大的代价。辛亥革命已经非常幸运，因为当时的清政府很弱，一推就倒。但通常在一个政权比较稳定的情况下，有人去搞革命，如果最后成功了，必然要血流成河。因为现在国家机器非常强大，你要以更加厉害的暴力去打垮现在国家机器的暴力，必然会导致非常大规模的血腥冲突。()同时，革命的成功通常也是以高度的集权体制为前提。暴力革命必然要求很强大的军事组织，军事组织和自由民主是非常风马牛不相及，完全相悖的两件事情。如果你搞自由、民主、公开，在军事中可能一下就被对方瓦解了。地下组织一定是强调保密，强调纪律，高度的集权、专制，只有这样才有可能打败旧的专制制度。()例如，国民党偶然推翻了清朝之后，整个中国其实还是掌握在袁世凯手中，国民党在北伐之后，才掌握了中央政权。北伐的前提是照搬苏维埃的模式，而不是国民党以前所崇拜的英国或者美国的模式。到1924年时，尤其发生了中山舰事件以后，孙中山发现自己连立足之地都没有了，在这个国家推行自由、民主根本不可能革命成功，要模仿专制的模式才行，而且越专制越高效，尤其在军事上。()在这样的模式运作之后，新的执政党已经习惯于高度的集权、专制，不可能再回复到自由民主。经过北伐之后国民党改变了，变得非常专制，尤其在蒋介石的统治下。革命的成功以高度集权为条件，成功之后，出于运作的习惯，革命党不会再接受自由、民主、分权的原则，必然和宪政的分权原则相抵触。()同时，革命一般在专制体制内才会发生，一个成熟的民主国家不需要革命。革命是因为社会的利益冲突发展到不可调和的程度。但是在一个民主的国家里，在经典的民主模式下，任何社会矛盾都可以通过自由言论，通过新闻自由再加上民主的政治程序及时的得到解决。美国也有很多弱势群体，以前有很多农民，工业化以后有很多的工人，但是为什么美国没有发生革命？因为它可以通过政治有效的改变某些东西。比如，穷人虽然社会力量比较弱，但是人数很多，可以通过一人一票的多数主义参与民主政治的过程。()但在专制社会，往往社会底层受到漠视，因为他们最弱势，没有任何权力，统治者用不着为他们做事情，统治者用不着为他们负责任。他们的利益受到漠视以后，他们也不能怎么样，除非通过革命，这样一来，革命就成为专制国家利益调整的一种方式。一旦发生革命，这个国家至少是民主出了差错，或者索性就不是民主的国家。()国民党执政以后，按照孙中山的意愿，经过若干年以后要还权于民，但是迟迟没有还权于民。在台湾经过了38年才还权于民。这是革命的结果吗？我想它不能被算作革命的结果。正是因为革命，所以才导致了长期训政的现象。革命不可能让我们走向宪政，改革虽然由于既得利益的阻碍而很难成功，但也不是不可能成功。台湾1987年通过不流血的改革成功了，这种成功是非常艰难的。由此看来革命是一条死路，我们只有走改革这条路。()改革究竟依靠谁呢？执政集团是非常多元的，其中有很短视的，就像当年的满清一样，拼命维护眼前的既得利益，最后适得其反。也有比较进取的改革官员，单依靠这些官员行不行？不行。因为他们在整个体制当中必然是少数，而且必然处于弱势，即使他们成为最高领导人。例如光绪皇帝，当时至少是民意上的最高领导人，但他所支持的改革还是很快失败。所以光是依靠少数改革者是不可能成功的。为什么？因为宪政最后是想通过一种比较均衡的权力分配来得到比较均衡的社会资源分配，宪政是要让大家得到好处，大家都是宪政的得益者，宪政的事业必须要由人民一起来推广，而不能依靠少数的官员。()清末的的张謇说得非常好，实现宪政必然要经过政府，但是最后人民要一起来发动，没有人民的发动，最后的改革必然走向失败。宪政的进步是制度和文化之间的交替。人民如何去支持宪政呢？首先要熟悉。比如清朝进行某些制度改革，但人们对这种东西很陌生，并没有看到这种制度能够带来什么样的好处，就不会参与，这项改革也必然是胎死腹中。这种参与的文化不是通过道德说教可以实现的，只有当制度真正为老百姓做一点事情，老百姓能够看到他所投的一票是有意义的，才会去参与。这是两方面互动的过程，一方面制度不能没有文化的支持，另外一方面文化要普及，必须要依靠制度的实践，没有制度的实践，只是学者的宣传，或者少数社会公益人士的宣传，最后没有太多人会去响应。()宪政的四个方面：民主、法治、自由权利、中央和地方关系总结百年宪政，很大程度上我们回到了一百多年前的原点，在某些方面要取得进步要比一百多年前还要困难，但我们还是有进步。下面我简单讲讲百年宪政的几个方面。()宪政主要有四个方面的内容，民主，法治，自由权利，中央和地方关系。首先，民主是宪政当中最重要的一个部分，同时也是宪政的前提，我想世界上没有哪个国家可以在不实行民主的前提下走向宪政。美国的宪政就是专门建立在民主基础之上，宪政反过来是制衡民主的。中国没有民主的传统，因为我们的传统不是由民作主，而是替民作主，《尚书》有民主这个词，但是意思显然不是由人民来选择汤王，而是让汤王成为人民的主。()因为没有人民的参与，我们的改良，包括戊戌变法都失败了。这些失败向我们展示，即使在执政集团当中有最高的领导人在推动改革，最后都没有办法改变整个利益集团的巨大的惯性。在这之后我们是有进步的，辛亥革命催生了《共和宪法》，它的最大贡献就是让中国在一夜之间从专制君主政体走向共和政体。之后的辛亥革命，不仅在宪法文本的制定上取得了成就，同时在民主实践当中也有一定的成就，选民数量增长得非常快，尽管范围比较有限，有些地方的选民投票非常活跃，东北、江苏投票率达到60-