不干涉内政原则

浅论不干涉内政原则摘要：国际法上的不干涉内政原则是国家主权原则的衍生，它是维护国家主权、保护国家领土完整、实现民族独立的重要保障。关键词：内政干涉国际法上的不干涉内政原则是国家主权原则的衍生，它与国家主权平等原则共同构成了国际法的基本原则。由于国际法是人类历史发展到一定阶段的产物，因此不干涉内政和国家主权平等原则作为国际法的基本原则同样也是历史发展的产物。尽管有许多学者从古希腊、古罗马时期产生的自然法学中寻找其最初的历史、理论渊源，认为苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等思想著作中蕴含了不干涉原则，但我们认为的不干涉内政原则主要指的是“领土范围”意义上的主权国家确立以来的不干涉内政原则。一、不干涉内政原则的提出对不干涉内政原则的起源的探究并没有完全一致的认同，有人研究主权最早是一个宪法学（国内法）上的概念，法国著名古典法学家、哲学家、政治思想家让·博丹于1577年在其名著《国家六论》一书中第一次比较系统地阐述了“国家主权”政治概念。其后，洛克和卢梭等思想家分别提出“议会主权”和“人民主权”概念，但他们所强调的主权还只是国内法范畴，没有涉及到国际法的问题。而现在大多数学者都认为国际法意义上的主权国家起源于1648年的《威斯特伐利亚合约》。它确立了国际法意义上的主权国家概念，从而意味着从主权国家派生出来的不干涉内政原则的确立。欧洲资本主义国家继续发展，特别是18世纪的欧美资产阶级革命促成了现代意义上的民族国家的形成，主权原则和不干涉原则也在这时被正式提出。在法国大革命时期，1793年的法国宪法也在第119条明确规定：“法国人民不会干预其他民族的政务，也不允许其他民族干涉属于自己的政务。”19世纪催生了第一个系统地阐述不干涉原则的国际法学家瓦瓦泰尔。他立足于主权理念，认为国家为了使不受别人妨碍、以国民的意志为基础的统治权得到承认，其不受别人干涉的自由就必须首先得到承认。从这种立场出发，瓦尔泰主张不干内政原则，说明国家拥有不受外国干涉，且拥有可以选择其宪法的权利。进入20世纪以来，这种以欧美国家在国际社会上的独占性逐渐消解。因为国际社会逐渐从传统列强支配下解放出来，不干涉内政原则也更广泛地被国际社会接受。最早表明不得干涉内政的国际公约《国际联盟盟约》(以下简称“盟约”)就有力地解释了这一现象。《盟约》第十五条第八款规定：“按诸国际法纯属国内管辖之事件，行政院应据情报告，而不作该争议之建议。”到了二战以后，被殖民国家纷纷从列强的支配下解脱出来，一个以国家平等、独立、自主为基础的新国际社会逐渐形成。在战后废墟中孕育起来的《联合国宪章》第二条第七款明确规定：“本宪章不得认为授予联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。尽管单单从字面上看，这一规定意味着联合国不得干涉任何他国的内部事务，但由于联合国是普遍性国际组织，因此这一规定具有普适性，适应于国际社会内任何行为主体。1954年中、印、缅三国共同倡导的和平共处五项原则将“不干涉内政”补充为“互不干涉内政”，表明在国际关系特别是在双边关系中权利和义务的一致性。将权利和义务统一于一项原则中，是对不干涉内政原则的进一步发展。随后的一系列国际法律文件包括联合国大会于1965年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立主权之保护宣言》、1970年通过的《国际法原则宣言》和1981年通过的《不容干涉和干涉别国内政宣言》等，都较全面、系统地规定不干涉内政原则。从1648年国际法意义上的主权国家成立到目前为止，不干涉内政原则始终是国际法最坚定的原则之一。只要主权国家没有消亡，不干涉内政原则也将不会消亡。二、不干涉内政的涵义(一)什么是内政?明确不干涉内政原则的定义首先必须明确“内政”的概念内涵。《牛津法律大辞典》如此定义“内政”：“对特定领土及其领土之上的居民行使管辖权，并且对领土有法律上独立的统治权、行政管理权和控制权。”《中国大百科全书》法学卷把“内政”定义为：“国家独立自主地处理自己对内对外事务的最高权利。”除此之外，国际法上也不乏对它作出解释的文件与条款。1919年《盟约》第15条第8款给“内政’’下的定义是：“按诸国际法纯属该国内管辖之事件”。1945年《联合国宪章》第二条第七款明确规定，“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”1965年12月21日，联合国大会通过了《关于各国内政不容干涉及独立与主权保护之宣言》。该宣言第5条明确表示：“自择其政治、经济、社会文化制度，也宣布“使用武力以消除一民族之特性构成对于该民族不可剥夺权利之侵犯及不干涉原则之破坏；各国均有不受任何国家任何方式之干涉，自择其政治、经济、社会及文化制度之不可剥夺权利。大会于1972年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》认为“内政是“任何国家国内管辖之事件。这所谓是内政的内涵，而内政的外延在被联合国的其他基本文件所规定，最有代表性的就是《不容干涉和干预别国内政宣言》，它认为不干涉内政原则是权利与义务的统一体。通过对这种权利和义务的详细规定，在一定程度上概括了内政的外延。包括“维护国家主权、政治独立、领土完整；保持民族特性和文化遗产；按照人民自由意志确定自己的政治、经济、社会和文化制度以及社会发展道路；对自然资源永久占有；对本国反政府武装的打击”等方面。1987年11月11日，联合国大会第四十二届会议，第73次全体会议，《加强在国际关系上不使用武力或进行武力威胁原则的效力宣言》重申，每一个国家均有不受别国任何形式的干涉，选择其政治、经济、社会和文化制度的不可剥夺的权利。“各国人民均有权不受外来干涉自由地决定其政治地位，追求其经济、社会和文化发展，而各国均有义务按照《宪章》规定尊重此项权利。”尽管各种国际组织文件几乎都对“内政’’有所解释，但从上述《盟约》与《联合国宪章》的“内政”定义中不难发现，关于究竟什么才是“一国国内管辖之事件”，各文件并没有给出确切的说明，这也许就是当今一些国家不顾他国内政，而强制干预他国的重要原因之一。内政就实质而言是国家在其管辖的领土上行使最高权力的表现。也就是说，凡是国家在宪法和法律中规定的事项，即本质上属于国家主权管辖的事项都是国家内政。如决定本国政治制度、经济体制、政权组织形式和国家政策、社会进步、文化教育体制以及建立对外关系、缔结条约、参加国际组织、出席国际会议、宣战等等都属国家内政。总之，内政包括一国主权范围内的任何措施和行动，包括政治、经济、社会、文化、外交等多个方面。但也要认清“内政”绝不是一个单纯的地域上的概念，一个国家在本国境内的某些行为，也可能是违反国际法的。别国对此违法行为的干扰并不构成对内政的干涉、比如一国在本国境内扣留外国外交代表作人质就不属内政的范围。因为在这种场合扣留人质即破坏了国际法上规定的外交代表的豁免权。再如某国在国内实施种族隔离，也不是内政，因为这是被整个国际社会所禁止的犯罪行为。也就是说一国并不得借口“内政”来破坏国际法。发生在一国境内的种族歧视、种族灭绝等行为，国家不加干扰和制止，甚至默许和支持，就不属于一国内政的范围。因此，定义一国事务不能仅仅以其国内法为准则，而要把国内法与国际法相结合，综合考虑。“内政”的定义就是指一国在不对人类和平、稳定与发展造成威胁与损害的前提下独立处理的本国内部事务。这种内部事务是在遵循国际法与国内法的基础上行使的对内最高统治权和对外独立自主权。其应该包括以下一些内容:(1)国家独立自主地选择国家的政治、经济、社会文化制度及对外进行政治、经济等方面交往的行为,是一个国家的内政。(2)国家独立自主地决定选举权、选择程序、选举方式等行为是一个国家的内政。（3）国家独立自主地处理境内的拥有所有权的自然资源、经济财富的权利的行为,是一个国家的内政,这种所有权一般包括排它的占有权、使用权和处置权。(4)国家独立自主地处理由多民族组成的国家内部各个民族之间的关系的行为是一个国家的内政。(5)国家对其民族特性的保持和发展是每个国家的内政。必须指出，内政的范围不是固定不变的，而是随着国际关系的变化及国际法的发展而不断变化及发展的。(二)什么是干涉？明确不干涉内政原则的定义其次必须明确“干涉”的概念内涵。这里引用由日本东京大学教授寺泽一主编的《国际法基础》一书中的定义“干涉是以行使武力、断绝外交关系及其威胁等强制执行为背景，把本国的意志强加于其他国家的行为。因为干涉是强制的，所以提出建议、斡旋或调停等不是干涉。”很多学者认为干涉是指一国或几国为实现自己的意图，使用政治、经济、甚至军事的手段，以直接或间接的、公开或隐蔽的方式干预另一国的内外事务，使被干预国按照干预国的意图行使，以改变被干预国所执行的某种方针、政策或存在的情势，如：苏联对阿富汗的干涉，越南侵略柬埔寨等。而有关国家对其他国家在某些方面仅仅表示意见或提出建议，则这种行为不能叫干涉。联合国体制下也始终没有能解决的一个问题是，构成所谓“专断性”或“强制性”的干预与“非专断性”干预的具体标准到底是什么?从上述对界定干涉时的表述来看，其分歧是很明显的。如果不能清楚地区分强制性干涉与非强制性干涉，其结果将允许国家进行非强制性干涉。但无论如何，有一点是很明确的，包含威胁和使用武力的干涉在国际法上肯定是被禁止的。因为如果干涉包含武力的使用，它就违反了《联合国宪章》第2条，该条款规定：禁止使用威胁或武力或与联合国原则不符的任何方式侵害任何国家的领土完整或政治独立。从该条款的措辞可以很明显地看出，除了使用威胁或武力外，国际法上显然还包括其它干涉方式可以达到侵害国家的领土完整或者政治独立的目的。但必须同时指出的是，并非像有的学者所主张的那样，干涉概念的基本要素里仅仅必须包括威胁或使用武力的成分。因为，具有胁迫性以致构成干涉的干预可以采取各种形式。包含经济或政治措施而不诉诸军事行动，如果有必要的胁迫效果，也可以构成干涉。换句话说，使用威胁或武力因素只是构成干涉的一个充分条件，而非必要条件。另外，就武力干涉本身来说，现行国际法上也没有明确。《联合国宪章》和其他基本文件都明文规定，不得以任何方式任何借口干涉他国内政。亦即以任何借口任何方式进行的干涉行为都要被禁止。这包括对武装军事干涉的禁止，也包括其他政治、经济、社会、文化方式的禁止，口头谴责与批评也在止之列。《不容干涉和干预别国内政宣言》中有规定：“各国有义务避免从事任何旨在干涉或干预别国内政的诽谤运动、污蔑或敌意宣传。”《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》也宣布：“任何国家，不论为任何理由，均无权直接或间接干涉任何国家之内政、外交，故武装干涉及其他任何形式之干预或对于一国人格或其政治、经济及其文化适宜之威胁企图，均在谴责之列；任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他措施威胁强迫他国，以谋从该国获得主权行使之屈服，或获得任何利益；同时任何国家亦均不得组织、协助、制造、资助、煽动或纵容意在以暴力手段推翻另一国家政权之颠覆、恐怖或武装活动，或干涉令一国家之内乱。”然而，在《联合国宪章》的序言中还有这么一句话“……以保证非为公共利益，不得使用武力。关于被干涉方的规定，联合国是有别于其他国际组织的。由于联合国是普遍性的国际组织，其规定被世界普遍所遵循，因此联合国关于被干涉方的规定不仅包括拥有完全主权的国家，也包括享有成员国让渡部分主权的国际组织，还包括尚未实现国家自决和独立的国家。《不容干涉和干预别国内政宣言》在阐述不干涉内政原则的义务时，其中有一条就规定：“各国有义务确保其领土不被以任何方式用来侵犯另一个国家的主权、政治独立、领土完整和国家统一，或扰乱其政治、经济和社会稳定；这项义务也适用于负责管理尚未实现自决和独立的领土的国家。总之，不干涉内政是权利和义务的统一体。联合国基本文件对不干涉内政原则所作规定的另一个特点，就是从权利和义务的角度明确了不干涉内政原则的内涵。《不容干涉和干预别国内政宣言》从权利和义务方面对不干涉内政原则的系统论述就是最好的体现。它以三条权利概括：一切国家均享有不受任何外来形式干涉、按