杭州市交通拥堵问题分析与方案研究

4|2016.11专题一、背景分析与提出问题杭州自秦代设县治以来，已有2200余年的历史，具备自身独特的文化底蕴，也是重要的政治、经济中心。杭州城依风景秀美的西湖而建，拥有大量的自然及人文景观遗迹，素有“人间天堂”的美名。杭州曾是吴越和南宋都城，是辐射长江三角洲地区的政治中心。得益于京杭大运河和通商口岸的便利、自身发达的丝绸与粮食产业，杭州也是重要的商业集散中心，近代以来，在沪杭铁路的通车和江浙沪地区工商业腾飞的带动下，轻工业发展迅速。如今，杭州依然是中国文化与旅游的代表性城市，同时也面临着城市快速发展带来的机遇和挑战。自本世纪初以来，在以阿里巴巴为首的互联网行业和以蚂蚁金融为首的金融行业带动下，杭州迎来了新的发展阶段，大量互联网创业公司的进驻，年轻劳动力的涌入，越来越多人口的流动，都给这座千年老城的城市规划和交通带来了前所未有的难题。2016年5月18日召开的浙江省城市工作会议明确了杭州成为长三角南翼中心城市、力争跻身全国一线城市的发展目标。《杭州市城市总本规划（2001-2020）》指出，杭州应力争建设成为经济繁荣、科杭州市交通拥堵问题分析与方案研究■郁建兴罗曼沈佳琪吴春霆王艳/文52016.11|交通发展教发达、文化昌盛、环境优美、社会文明、生活富足的现代化国际风景旅游城市。如何在保留旧城风貌、西湖风景的同时，对城市交通进行调整和建设，满足日渐旺盛的通勤和出游需求，成为极具现实意义的研究课题。在高德地图《2016Q1中国主要城市交通分析报告》中，杭州位列拥堵榜第三名。在2016年第二季度的交通分析报告中，杭州市在拥堵榜中排名前五，延时指数2.09，意味着杭州用户高峰驾车需花费畅通情况下2倍的出行时间才能到达目的地。通勤高峰杭州车速全国最慢，平均20.59公里/小时，甚至低于拥堵排名第一的北京，拥堵已经成了杭州的一个关键词。一般来说，杭州交通拥堵一年主要分几个时段，其中春节（二月）、暑假（七八月）的时候整体交通状况良好，四、五、九、十月则是最忙的时候，拥堵压力较大。主要是由于开学、节假日等因素引起的人流量变化。但也有一些其他的因素，比如峰会之后出现的旅游热潮导致拥堵反弹等。杭州的交通拥堵在早晚高峰尤为突出，并且呈现出时间上和空间上延伸的趋势。从2010年开始实行错峰限行，2013年又升级过一次，从目前情况看，拥堵区域在扩大，原先核心区划定到秋涛路，由于城市东扩，东、西、北等不同方向上整个城市的核心区在外延。原先的高峰时段也有所打破，从先前的7点到9点、16点半到18点半，扩大到现在的7点到10点、16点到19点。杭州市夜间活跃度在长三角也已经名列前茅，夜间城市拥堵延时指数长三角第一。潮汐现象也是杭州交通的一大特点。这是由于城市规划中的职住剥离所造成的。以城西和城中心为例，城西更偏重于住宅区，城中更偏重于商业，这就引起了东西向之间的钟摆现象。南北的潮汐现象也比较突出。拥堵状况相对严重的中河上塘高架、秋石高架，均为南北走向。早高峰时由北向南，晚高峰则由南向北。杭州原先的规划有确立过几大板块，一个主城三个副城还有若干组团，但吃住行难以在区域内基本解决，总体来看工作日的跨区域流动还是较为明显。作为一个旅游城市，杭州的城市路网比较特殊，景区就在城市中心，这也给交通网络的布局和拥堵的治理带来了挑战。本文在查阅大量相关文献、实地调查杭州各交通枢纽及重要路段、走访杭州交警支队及杭州市公共交通集团有限公司的基础上，借鉴国内外的治理经验，为杭州量身打造了以公共交通为基础的交通改善方案，在避免对中心城区大面积改造的同时，通过政策调节和经济杠杆等作用，减少私家车用车频率，提高公共交通的出行分担率，以提高出行效率。二、问题分析与解决方案2007年2月16日国务院正式批复杭州市城市总体规划（国函［2007］19号），明确了杭州的城市性质和功能定位，确定了“一主三副六组团”的城市格局，即：从以旧城为核心的团块状布局，转变为以钱塘江为轴线的跨江、沿江，网络化组团式布局。采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”开放式空间结构模式。然而，由于城市规划落实的滞后性，居住点难以大规模迁移，现有的跨区域流动需要在未来相当长的一段时间内仍然存在，由此导致的早晚高峰拥堵难以缓解。杭州有明显的职住分离现象，工作日的跨区域流动较为明显。城西更偏重于住宅区，城中更偏重于商业，金融业集中在庆春路到钱江新城，IT业集中在滨江，互联网集中在西湖区和余杭区西部，科教分布在城西和下沙等。从杭州市区分街道现状人口数量分布来看，人口较多的街道或乡镇主要分布在城市近郊6|2016.11专题区。首先，近郊区的临平、下沙、江南(滨江、萧山城区)三副城所在街道，以及主城区西北部的良渚街道，每个街道均超过10万人，个别高达30多万人；其次，近郊区的余杭、塘栖、瓜沥三大古镇人口均超过8万人，距离主城区较远，成为近郊区人口聚集的主要节点。例如余杭组团和良渚文化村每日向主城区通勤的比例分别为22%和38%，具有明显的跨区域定向流动需求。此外，杭州的行政、医疗、教育资源也集中在中心城区，也存在跨区域定向流动需求。杭州早晚高峰有明显的潮汐和定向流动现象。根据高德发布的《2014Q3中国主要城市交通分析报告》显示，杭州早高峰人流方向为下城区至上城区方向、城西至中心城区方向，晚高峰人流方向为上城区至下城区方向、中心城区至城西方向，使得南北向的上塘高架、中河高架和东西向的留石快速路、石祥路、环城东路、体育场路产生交通拥堵。因此，解决杭州早晚高峰拥堵的核心在于如何高效地运输跨区域流动人群。满足出行需求的两大方向是提高运输效率和增加道路资源。但由于杭州古街道及沿路大量不可移动的历史遗产限制了道路的扩宽和路网的改造，对杭州老城区进行大面积改造几无可能。作为两千年的历史名城，西湖景区位于中心城区主要拥堵路段附近，适宜建构以步行及公共交通方式为主的交通环境。因此，本文采取以公共交通换乘为主的缓堵方案，致力于在中心城区建设以公共交通方式为主的出行方式结构，在满足早晚高峰跨区域流动需要的同时，保护老城区历史风貌，为西湖景区营造休闲绿色的旅游环境。（一)公共交通系统1.轨道交通系统①现实情况城市轨道交通系统因其用地省、运量大、快速、准时、安全等一系列优点，而在国际上轨道交通则是占据重要的公共交通地位。并且轨道交通会引起城市中心布局的变迁，沿线区域的可达性大大提高，进而引起城市居民的迁移和设施的重新分布，新的中心地带不断兴起，城市中心布局也相应发生改变，开发商会对沿线的土地进行开发，大量的设施和居民在沿线两侧聚集效应，而密集的设施又会吸引居民到该地区的出行，包括物业、购物和娱乐等，从而轨道交通线路便成为城市的发展轴，城市的结构也会发生变化。因此，杭州地铁初期规划总计为13条线路，和12条城际线路，总长为375.6公里（不含城际线路）除杭州下属县市区外，杭州地铁将延伸至湖州市德清县、安吉县，嘉兴市海宁市、桐乡市，绍兴市柯桥区、诸暨市。截至2015年12月，杭州开通杭州地铁1号线全线54公里，车站34座。杭州地铁2号线东南段18.2公里，车站12座；杭州地铁4号线首通段9.6公里，车站10座。三条线路共82公里，车站52座（换乘站不重复计算），但是地铁线路却是部分开通。在杭州地铁未能成网的情况下，其实际吸流效应将不会十分明显，因为地铁不能达到全城大多数地方，地铁出行可能不是首选途径。②解决方案完善轨道交通网络，加快轨道交通建设。按照杭州市轨道交通2018年的完成初步成网，届时将会图1解决方案总框架图72016.11|交通发展提升杭州整体交通出行效率。依据现有的运营线路的运营经验，对未建成轨道交通的路线规划、地铁站建设设计进行优化。建设高效换乘枢纽，地铁站作为换乘枢纽的核心构成，整合公交车站点和公共自行车服务站点资源，提高公共交通出行系统的整体换乘效率，有助于建立整体型交通出行网络。增加循环换乘公交线路或点对点公交线路。较大规模集中住宅区与就近轨道交通站点，可以建立合适的循环交通线路，这些线路作为轨道交通的补充，打通轨道交通最后几公里路。针对小规模集中住宅区，可以建立点对点公交线路，借助轨道交通，解决集中式出行压力。2.P+R换乘系统①现实情况形成以轨道交通和地面快速公交为主导，高效方便的换乘系统为依托，常规公共汽车为基础，其他公共交通工具为辅助的现代化公交系统是杭州市未来交通的发展方向。杭州的目标是，2020年左右地铁运营线路增加到5条线190公里，初步形成轨道交通骨架网络，轨道交通分担率占城市总客运量的20%以上。轨道站点500米范围能覆盖18%的居住用地和31%的商业用地。在公共交通充分发展的情况下，完善公共交通换乘枢纽也是势在必行。目前，杭州市区已建成17个“P+R”公共停车场，共有9435个泊位换乘停车。主要有地铁站和景区周边两种类型。但目前，停车位利用率低，换乘停车场被附近私家车占用等问题较多，如何更好地发展P+R模式，仍然是需要思考的。②解决方案一是合理选址，科学规划。随着群众机动出行需求不断提高，汽车市场潜力持续释放，汽车保有量快速增长。截至2016年6月底，杭州市汽车保有量229万辆，位居全国前十。本着发展公共交通的目标，坚持城市集约紧凑的土地利用政策，最小化小汽车是建设P+R停车场时必须遵守的原则。在限制交通模式下，我们不提倡建设过多的P+R停车场，而是在相对较远的地方，距离市中心五公里十公里以外的地方设置，目标是解决住宅区较远的散户的用车需求。对于住宅区离地铁站较近的居民，我们鼓励自行车、步行等绿色出行方式。对于一些大型住宅区设置最后两公里的社区微公交，来解决这些集中住宅区居民前往地铁站的出行需求。因此，P+R针对的是个体散户，不应把停车场建立在大型住宅区附近，否则换乘停车场容易变相成为附近居民的日常停车场。考虑到杭州特殊的城市布局，景区就在城市中心，旅游高峰时期景区道路通行压力增大，在景区周边规划换乘停车场也是必要的。通过减少进入景区的车流量，缓解城市中心的拥堵状况也是可行的。二是创新机制，多样化建设。P+R停车场一般建在地铁站、景区周边等，地价昂贵，容纳几百乃至成千的车位，造价十分巨大，并且资金回收期长，社会投资积极性不高。可以考虑建设其他类型的P+R停车场，比如联合使用P+R停车场，对于此类停车场来说，换乘不是唯一的目的。停车场与购物中心、影剧院等建筑设施共享，增加了停车场的商业效能，同时购物中心等的建立满足了附近某一范围内的特定消费需求，减少了组团间的交通流量，对于交通状况的改善是大有裨益的。此外，也可以考虑由立体停车场代替平面停车场。立体停车场提高了城市空间的利用率，且车辆一进车库就熄火，由机械设备自动存放，减少了车辆在车库内的迂行和尾气排放，十分环保节能。三是合理收费，灵活管理。P+R停车场的车费方式多种多样。其出点发就是较低的交通成本，不同国家采用的收费方式主要有三类：第一类停车免费、公交换乘低廉，美国和英国大多是该模式；第二类停车付费低廉、公交换乘优惠，以新加坡等为代表；第三类停车费用优惠、公交换乘免费，采用的国家比较少。8|2016.11专题我们倡导的是第二种，通过智能卡对换乘的乘客进行停车费和公交费的优惠是比较合理的。若是采用停车免费的方式，那么附近的私家车都会来抢占车位，P+R停车场也就失去了其作为换乘停车场的意义，为停车带来方便，反而是在变相鼓励私家车的购买了。而通过智能卡对乘客刷入刷出的监督，对符合停车换乘要求的乘客进行优惠减免，可以促进大家对于这种出行方式的选择。湘湖P+R在这一方面就做得很好。一直以来，湘湖站社会停车场的收费标准为：4小时（含）以内5元/次，4小时以上5元/小时，25元封顶。实施“P+R”停车换乘优惠后，市民使用公共交通卡刷卡进入湘湖站社会停车场停放车辆，再使用同一张公共交通卡乘坐地铁，返回停车场取车时，再刷这张公共交通卡支付停车费，停车费就可以打对折。在停车换乘时，所有能乘坐地铁的卡都能用，包括杭州通·通用卡、开通电子钱包功能的成人市民卡、成人公交IC卡等。此外，卡内最近的一次进出地