缓解杭州城市道路交通拥堵的对策

改革探索30人民公交2011-9城市道路交通拥堵已经成为我国城市社会经济发展至一定时期的通病，如何解决这个难题则考验着城市管理者的智慧。缓解杭州城市道路交通拥堵的对策黄志耀在《人民公交》2011年第8期上，笔者专门撰文，对城市道路交通拥堵的成因进行了探讨。城市道路交通拥堵是一个复杂的综合性问题，影响因素涉及方面多，既有客观因素，也有主观因素。本文从城市规划、公交优先、提高公交服务能力、采取有效调控等四个方面，以杭州市为例，提出缓解城市道路交通拥堵的对策。坚持可持续发展城市规划城市规划是研究城市未来发展、城市合理布局和管理各项资源、安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市的发展蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设和城市运行三个阶段管理龙头。城市规划是否科学、合理，最终体现在城市运行是否顺畅。城市规划一般分为总体规划、分区规划和详细规划。城市总体规划是依据国民经济和社会发展规划，以及城市的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点等方面统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地、协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。分区规划是指在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。城市详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排，是按城市总体规划要求，对城市局部地区近期需要建设的房屋建筑、市政工程、公用事业设施、园林绿化、城市人防工程和其它公共设施作出具体布置的规划，是总体规划的深化和具体化，是城市近期规划的具体化。城市规划由许多专业规划所组成，这些专业规划必须有良好的衔接性和连续性，并与城市公共交通规划有机结合起来，若“公共交通+用地规划”良好结合，采用公共交通出行比例将达到60%。城市规划要充分体现渗透性（强调人与自然融合）、活力性（确保城市街区充满活力）、多样性（土地使用和建设功能多样性）和可识别性（城市地标识别性），才能确保城市可持续发展。一、树立以人为本思想传统规划设计理念，是预计汽车保有量和道路需求，而可持续发展城市规划设计理念既会考虑汽车保有量和道路需求，更会考虑人的移动而不是车的移动，以及城市温室气体排放等。新模式城市规划设计理念，不是把满足机动车发展的城市道路建设作为首要任务，而是把满足人的方方面面需要作为城市图1杭州的快速公交网络规划和建设已经初具规模改革探索312011-9人民公交规划的第一要素，把满足人的多元化安全环保出行作为第一要务，更多的是考虑满足市民步行需要，采用自行车出行需要，采用公共交通出行换乘便捷需要，以及铁路、地铁、公共交通相互有机衔接。二、完善城市交通规划城市的发展是一个历史变化的过程，是非线性的，随着环境的变化而变化。当城市发展到一定程度时，环境不能适应原来发展模式时，就会出现城市发展速度缓慢，所以城市规划要着眼于未来。例如，杭州市委、市政府提出“南拓、北调、东扩、西优”为发展方向，明确“东动、西静、南新、北秀、中兴”的发展格局，将城市以旧城为核心的团块状布局转变为以钱塘江为轴线的跨江、沿江、网络化组团式布局，采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色空间，形成一主三副（主城、江南城、临平城和下沙城组成）、双心（湖滨、武林广场地区——旅游商业文化服务中心，临江地区——由北岸的钱江新城和南岸的钱江世纪城共同组成的城市新中心）、双轴（东西向以钱塘江为轴线的城市生态轴，南北向以主城——江南城为轴线的城市发展轴）、六大组团（北片由塘栖、良渚和余杭组团组成，南片由义蓬、瓜沥和临浦组团组成）、六条生态带（灵山、龙坞、午潮山风景区——西湖风景名胜区；径山风景区——北、南湖滞洪区——闲林、西溪湿地风景区；超山风景区——半山、皋亭山、黄鹤山风景区——彭埠交通生态走廊；石牛山风景区——湘湖旅游度假区；青化山风景区——航坞山——新街绿化产业区；东部钱塘江滨海湿地保护区——生态农业区）的开放式空间结构，为杭州城市描绘了一幅美丽蓝图。要实现杭州市委、市政府提出的目标，必须进一步完善城市综合交通规划和公共交通专业规划，重点是完善一主三副、双心、双轴、六大组团、六条生态带对外交通衔接和相互之间交通衔接，减少跨不同区域、跨中心区域的重复交通流量。三、完善区域道路网络城市各区域与外部交通衔接是确保城市之间和区域之间有效沟通的桥梁，而区域内道路网络功能的健全是确保城市区域正常运行的基础。因此，要加强城市各区域内部道路网络建设，特别是区域次干道配套建设，提高区域内部道路的通达性，减少道路迂回和曲折，减少道路交通流量。四、完善区域服务功能功能完善的配套服务是区域正常运行的前提，因此在城市规划中，要加强对城市区域各项配套服务设施的规划，包括各类大中型商场、大中型超市、医院、中小学校、文化娱乐设施、广场公园、图书馆和农贸市场，确保各区域内居民可以不出区域即可满足各种生活需要，以减少区域之间交通流量。五、完善区域慢行系统建设完善的城市区域慢行系统是确保城市渗透性和活力性的前提。城市规划在完善区域道路网络和服务功能的基础上，要加大对区域内慢行系统建设，健全步行道网络和非机动车道网络，以吸引更多的居民采用步行和自行车出行，通过步行或自行车出行，提高城市区域内人流，提高街道和商业设施活力，减少机动车出行，减少区域内交通流量。六、完善交通信息系统建设科学高效的城市交通信息系统，是提高城市道路交通管理水平的重要保障。我们要认真学习借鉴国外先进发达国家城市在交通信息化建设图2杭州公交集团智能调度系统改革探索32人民公交2011-9的成功经验，逐步建立城市道路智能管理系统、城市道路监控和分析信息平台，城市道路信息诱导系统。国内外经验表明，加大交通管理设施投入，特别是加强道路信息诱导系统建设，对于提高城市交通效率，以及最大限度利用城市道路交通现有资源具有积极而重要的意义。杭州市前几年已经逐步搭建了信息管理平台，因此，要在现有基础上进一步加大投入，不断提高城市道路交通信息化管理水平。优先发展城市公共交通2009年10月7日，胡锦涛总书记在视察北京公共交通时指出：“要解决城市交通问题，必须充分发挥公共交通的重要作用，为广大群众提供快捷、安全、方便、舒适的公共交通服务，使广大群众愿意乘公交，更多乘公交”。因此，只有优先发展城市公共交通，才能从根本上解决城市交通拥堵问题，这些已被国外先进发达城市的历史经验已得到充分证明，我们在具体实践中，一定要坚持四个优先。一、坚持理念优先要增强社会各界“公交优先，就是百姓优先”的理念，“十一五”期间，虽然各地政府制订和颁布了一系列优先发展城市公共交通的政策文件，但在具体贯彻实施中，尚缺乏完备的法律保障体系，特别是在人、车、路、管理等城市关系的协调中，“公交优先”的主体地位尚未真正确立。二、坚持立法优先城市公共交通行业管理法规尚不完善，既无上位法，也无地方性法规，缺乏服务价格、成本监审、服务评价、购买服务、设施建设等保障“公交优先”的法规和长效机制，制约了市场环境下城市公共交通生存发展活力和信心提升。三、坚持规划优先在城市建设或改造时，尤其在城市交通枢纽、大型综合体、工业园区（经济和科技园区）、大专院校、大型商业中心、文化娱乐场所、旅游景点以及万人以上居住小区建设规划和论证阶段，要优先考虑公共交通设施建设用地，包括停车场和枢纽（首末）站，增强城市公交区域服务能力，提高城市公交服务覆盖率，努力实现“零换乘”。四、坚持路权优先城市化进程的加快，人民生活水平的提高，以及受小汽车政策的影响，城市机动车拥有量快速增长。据有关资料显示，截止2009年底，杭州市机动车拥有量达158余万辆，其中主城区拥有量已达50万辆，机动车年均增长率达18%。由于机动车的快速增长所造成的交通拥堵已日益严重，公交车快不起来、准不起来的矛盾十分突出。因此，只有通过路权使用优先，使公交车快起来和准起来，让多数人快起来和准起来，才能吸引更多市民选择公共交通出行。提升公共交通服务能力一、继续拓展服务区域结合城市社会经济发展，城市区域拓展和交通结构调整，以城市综合交通规划为依据，以人民群众出行需求为导向，以提高综合服务水平为目的，继续拓展城市公交服务区域，提供便捷、安全、经济、方便、舒适、环保的公交服务。杭州的具体措施包括：加快快速公交系统建设，完善快速公交线路网络，提高快速公交服务面，让更多的人快起来和准起来；结合20个新城100个综合体开发，充分发挥公交引导区域开发（TOD）作用；搞好综合交通枢纽、大型综合体、工业园区（经济和科技园区）、大专院校和大型居住区配套服务；结合地铁一期线路开通，按照不同功能定位，搞好地铁配套保障。二、继续优化线网结构优化线网结构是提高城市公交运营效率和出行分担率的重要手段，按照“线网分层、线路分级、注重引导、方便换乘”的原则，积极借鉴中国香港、巴西库里蒂巴、韩国首尔等先进城市的管理经验，结合杭州现有道路结构、公交线路网络及地铁建设等因素，构建以快速公交线路网络为骨干、常规公交线路为基础，高峰线、夜间线、旅游线、观光线和小区线为补充的多层次、多功能环环相扣、换乘方便城市公交服务网络，最大限度发挥图3公交票价减免，让老年人得到实惠改革探索332011-9人民公交线路网络效应。三、继续推进公交一体化按照“政府主导、企业运作、总体规划，分步实施”的原则，加快推进都市经济圈公交一体化进程，完成主城区与市域富阳、桐庐、建德和淳安县（市）以及周边绍兴、海宁、安吉、桐乡、诸暨等5个节点县（市）的“公交一体化”，提高主城区辐射和与周边城市衔接能力，方便各区域人民群众出行。四、继续提高服务水平提高城市公交服务水平是实现便捷、安全、经济、方便、舒适、环保的重要基础。一是要提高硬件设施配置水平，实现公交车辆空调化、低地板化和高环保性能，满足不断增长的舒适性和环保性要求；二是要加强公交员工综合技能培训，实现操作技能和服务技能的提升，满足不断增长的安全行车和优质服务要求；三是要加快乘客信息服务系统建设，通过企业门户网站、服务热线、实时信息查询服务系统和流动服务车为人民群众提供方便及时的各类信息服务；四是要加快企业综合信息系统构建，提高运营车辆调度智能化水平和企业基础管理精细化水平。积极采取有效的调控措施解决城市交通拥堵问题，不仅需要坚持可持续发展城市规划、优先发展城市公共交通和提高公共交通服务水平这些长效的管理机制，从目前城市交通的实际出发，更需要政府制订和实施一些有效调控措施，通过行政管理手段，控制城市交通流量，缓解交通拥堵问题。一、加快专用道建设从国内外已经取得的的经验来看，只有充分发挥城市公共交通大容量和高效率的作用，才能从根本上解决城市交通的现状。因此，加快公交专用道建设是缓解城市道路交通拥堵的有效措施。目前，从公交运能上分析，杭州公交运能已经达到25标台/万人，远远大于城市公交运能所要求的18标台/万人，但市民出行乘车难问题还是较为凸现，究其根本原因，还是道路运行不畅，公交运行效率不高造成的。因此，要进一步完善道路交通专项规划，加快公交专用道的规划和建设，使公共交通真正实现准起来和快起来，从而吸引更多的市民选择公共交通出行，使城市交通形成良性循环，并推动低碳城市建设。二、控制机动车总量针对城市交通拥堵现象，国内外部分城市通过征收高额牌照费用等限制手段来控制城市机动车总图4靓丽的公交换乘车站成为杭州一道风景线图5良好的文明意识，是城市畅通的基础改革探索34人民公交2011-9量，并取得了实效。在我国香港，购买越昂贵的私家车所要缴纳的“车辆首次登记税”就越高，一辆售价50万港元的轿车，车主需要分段付税，最初的15万缴税35%，其次的15万缴税65%，再次的20万要缴税85%。这样，购买这辆50万港元的轿车，车主还要另外缴税32万港元。高昂的购车税有效地控制了私家车数量的增长。另外，香港政府每年根据排量对私家车征收牌照费(包括交通意外伤亡者援助基金催款)，以汽油机为例，排量在1.5升以下的征收3929