中国对外援助-成就-教训和良性发展

中国对外援助：成就、教训和良性发展杨鸿玺陈开明【内容提要】中国的对外援助有过曲折的发展历史，取得过令人瞩目的成就，具有重要的国际意义和国内意义。但也必须承认，新中国成立以来的对外援助发展史上，也有许多深刻的历史教训需要吸取，当前仍存在需要克服和思考的问题。今后在探索更合适的对外援助指导思想、完善对外援助机制等方面还要多下工夫，推动适当有度、互利双赢的对外援助取得最大效果。【关键词】中国对外援助历史教训良性发展量力而行【作者简介】杨鸿玺，中国当代世界研究中心研究员，中国亚非学会理事、中东学会理事；陈开明，云南大学国际关系研究院博士一、中国对外援助的成就与意义对外援助是中国对外工作的重要组成部分，是促进中国与发展中国家友好合作关系的重要方式和渠道。中国针对广大亚非拉地区的对外援助促进了受援国的发展和民众生活的改善，并对一些国家反抗外来入侵起到支柱性的支撑作用，同时也提高了中国的国际地位和影响。对外援助八项原则充分体现了中国无私的国际主义精神，体现了中国同受援国家进行经济合作的真诚愿望。对外援助使中国在第三世界发展中国家享有很好的声誉；中国提供的援助项目短期内就可见明显成效，而且援助慷慨，条件优惠，受到受援国政府和人民的普遍欢迎。中国的对外援助在各个领域取得了令人瞩目的成就。从1950年中国开始对外援助至今，中国政府在力所能及的范围内，通过无偿援助、无息贷款和优惠贷款等三种方式向非洲、亚洲、东欧、拉美和南太平洋地区的160多个国46中国对外援助：成就、教训和良性发展家提供了援助，帮助受援国建成了近2000个与当地人民息息相关的各类项目。中国政府一直重视援外培训工作，已有近10万名官员及管理和技术人才来华参加了培训和研修。①中国还减免受援国对华债务，减轻受援国债务负担。2000年以来，中国先后4次宣布对外免债。截至2007年底，中国已累计对非洲、亚洲、加勒比和南太地区的49个国家，免除到期债务374笔。中国还对遭受重大自然灾害的国家及时提供紧急人道主义援助，如印度洋海啸、巴基斯坦大地震、马达加斯加飓风、印尼地震等。应受援国要求，中国一直向部分发展中国家派遣援外医疗队，自1963年以来，先后派出援外医务人员约2万人次，遍及亚、非、拉和东欧的65个国家和地区。中国自1995年开始对外提供优惠贷款，根据受援国发展需要，主要用于支持中外双方企业合资合作建设、经营的项目。截至2008年底，中国已向74个国家提供了优惠贷款，支持各类项目252个。自2005年起，中国又开展了对外派遣青年志愿者工作，并稳妥开展援外国际交流与合作。②2006年，中国紧紧围绕中非合作论坛北京峰会的举行，不断创新工作思路，改进援助方式，加强援外管理和制度建设，增进与受援国及国际社会的交流与协作，使援外工作更加有效地促进了受援国的经济发展和社会进步。中国政府采取的这些政策措施，以满足广大非洲国家的关切和需要为根本宗旨，领域广，力度大，有助于促进非洲经济社会发展，进一步夯实中非友好合作关系，在非洲国家和国际社会引起热烈反响。③中国援外工作受到受援国和国际社会的普遍欢迎和好评。东帝汶总统奥尔塔高度赞赏中国企业精神和作风，号召本国人民用“中国速度”推进国家建设。赞比亚前总统姆瓦纳瓦萨说，中国为改善赞比亚人民生活条件作出了重要贡献。联合国秘书长潘基文表示，中国一直努力与所有非洲国家发展合作伙伴关系，这令人鼓舞。世界银行行长佐利克表示，在推动全球发展问题上，中国是世界银行重要的合作伙伴。④①新华网北京2008年2月11日电：“中国已累计免除49个受援国374笔到期债务”。②王世春：“改革开放以来中国对外援助取得显著成就”，=402。③中华人民共和国年鉴编辑部：《中华人民共和国年鉴（2007）》，中华人民共和国年鉴社，2007，第744页。④王世春：“改革开放以来中国对外援助取得显著成就”，472010年第1期量力而行的对外援助对中国具有必要意义。第一，对外援助是打破少数发达国家的垄断地位，维护世界和平，创造一个和平的经济建设国际环境的需要。对广大发展中国家提供一些援助，对于创造有利的和平稳定的国际环境具有重要意义。第二，通过帮助受援国建立和发展民族经济，增进了与受援国间的友好关系，广大发展中国家成为中国对外工作独特的政治优势和宝贵财富，对维护和提高我国在国际事务中的影响力发挥着积极作用。①第三，有利于我国合理双赢地利用境外资源，为缓解中国资源的紧缺问题提供出路。第四，对外援助有利于带动企业“走出去”战略的实施。将我国的成熟技术和设备转移到发展中国家，不仅增加了我国技术产品的附加价值，也带动和扩大了我国成套设备、机电产品出口。②第五，有助于促进中国的技术进步。通过优化人才知识结构，不断提高对外工作人员的理论水平和业务水平，培养和锻炼了队伍。二、中国对外援助的历史回顾中国对外援助发展经历了五个阶段。第一是初始阶段(1950-1963年)，中国先后向朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等21个社会主义国家和一些亚洲的发展中国家提供了军事援助和经济援助。支援朝鲜的抗美战争及其战后重建系该时期中国对外援助的重点。军事援助通过物资和现汇援助来进行，而经济援助则通过成套设备援助来实施。第二是发展阶段(1964-1970年)，援助支出比初始阶段增加1倍多，项目数量增加2倍多，援助范围从1963年的21国扩展到1970年的32国，尤其是增加了对非洲国家的援助。同时支援越南抗美战争。第三是急剧增长阶段(1971-1978年)，援助范围从32国增加到66国，援助地区从亚洲国家扩大到拉美和南太平洋国家。支援越南、柬埔寨、老挝三国的抗美战争是该时期援助重点。第四是调整改革时期(1979-1994年)，③对援外方式进行了探索性调整。第五是全面改革阶段（1995年至今），改革对外援助方式，重点推行政府贴息优惠贷款。=402。①杜奇华、卢进勇:《商务国际合作》，中国商务出版社，2005年，第271页。②杜奇华、卢进勇:《商务国际合作》，第272页。③杜奇华、卢进勇:《商务国际合作》，第269页。48中国对外援助：成就、教训和良性发展从建国之后到改革开放之前，中国对外援助指导思想基本一致，20世纪60年代提出的对外援助八项原则概括了这一时期的重要援助精神。1964年1月15日，周恩来总理访问亚非14国期间在加纳提出这八项原则，即：(1)根据平等互利的原则提供援助，不把援助看作是单方面的赐予，认为援助是相互的；(2)严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；(3)以无息或低息贷款提供经济援助，需要时延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；(4)对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；(5)帮助受援国建设的项目，力求投资少，收效快，使受援国能够增加收入，积累资金；(6)中国提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，根据国际市场的价格议价。如所提供的设备和物资，不符合商定的规格和质量，保证退换；(7)对外提供任何技术援助时，保证使受援国人员充分掌握这种技术；(8)派到受援国帮助建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不允许有任何特殊要求和享受。①改革开放以后，这八项原则仍对对外援助改革起到基础性参考作用。中国对外援助规模是逐步扩大的，并在20世纪70年代出现大幅度增长。20世纪50年代，新中国在自己工业化资金非常短缺的情况下，对周边社会主义国家和友好的非社会主义国家给予了大量经济技术援助。从1949年10月到1957年底，中国对外援助金额达到近21亿元人民币，其中无偿援助占95％。从20世纪60年代起，中国对外援助的规模不断扩大、范围更广。东南亚、南亚的受援国有缅甸、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔、锡兰、老挝、柬埔寨等。非洲受援国达66个。1970年中国签订的对外经济、军事等各种形式援助协定总额猛增到53．68亿元人民币，其中无偿援助24.34亿元，1970年度实际交付对外援助为22.59亿元，占国家财政支出比重的3．5％。1973年对外援助支出达到57．98亿元，占国家财政支出比重的7．2％，也是新中国成立以来援外比重最大的一年。②超过美国的当年度对外援助额。197l至1975年间，中国处于“文革”动乱中，财政经济十分困难，但对外援助增长迅猛，严重超出国力承受。这期间外援数额达230．33亿元人民①陈光林：《中国共产党党员学习修养大辞典》，山东人民出版社，1991年，第439页。②李峰、刘明：《当代中国对外关系概论（1949-1999）》，中国社会科学出版社，2004年，第286页。492010年第1期币，合111．33亿美元，对外援助支出占同期国家财政支出的比例高达5．88％。1971年中国重返联合国后，不少发展中国家同我国商谈建交时，迫切要求提供经济技术援助。1971年至1978年，中国援助的国家从30个增加到66个。整个70年代，中国在46个国家建成项目560个，援助范围从亚洲、非洲扩大到拉美和南太地区。①这些建成项目中，包括一些规模大、投资多、技术复杂的大中型项目，对于受援国经济和社会发展具有重要作用。在非洲国家中，最大的项目是坦赞铁路，该项目成为中国与坦赞两国和人民长期友好和合作的友谊象征，产生了重要的国际影响。在中国的对外援助中，对越南的援助时间最长，数量最大。截至1978年，中国援越的军事物资可以装备200万陆海空军队。这些援助不附带任何条件，绝大部分是无偿的。到1978年止，按当时国际价格计算，中国援越总值达200亿美元。②在提供大量外援的同时，中国人民付出了巨大的民族牺牲。中国援助阿尔巴尼亚总额为100多亿元人民币，相当于全国每人3850元，而当时中国人年均收入才200多元。令人遗憾的是，大量无偿援助养成了个别受援国的依赖思想，它们无视中国遭遇巨大发展困难，对中国索要无度，甚至将援助变成为要挟中国的筹码。中国改革开放之前的对外援助有许多教训，如对外援助实际运行当中随意性很大，数额庞大，往往超出设计很多，在不少年份远远超出国民经济承受能力，影响了中国自身发展和中国人民生活水平的改善，甚至因优先购粮外援而影响了对国内灾民的救急。在执行对外援助项目过程中，许多人为祖国和受援国献出了宝贵的生命。在大规模地援助他国时，中国却拒绝接受外国的援助，唐山大地震时中国一味坚守自力更生，引起广泛的疑惑不解，这也是很不正常的。③事实表明，过度的对外援助是不可持续的，中国对外援助改革势在必行。三、新时期对外援助的原则与方针①陈文敬：《邓小平对外开放理论与我国的对外开放政策》，中国对外经济贸易出版社，2000年，第258页。②李峰、刘明：《当代中国对外关系概论（1949-1999）》，第287页。③李峰、刘明：《当代中国对外关系概论（1949-1999）》，第288页。50中国对外援助：成就、教训和良性发展1978年12月党的十一届三中全会以后，中国对对外援助工作进行了合理调整，规模得到适当控制和压缩，方式更为灵活，意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱，开始注重援外的经济功能和效益，并逐步改革实施经援项目的管理体制。体现在国际援助领域里，中国既是受援国也是援助国，中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验；作为发展中国家的一员，中国继续向其他发展中国家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。①既要量力而行，又要争取援助双方实现双赢，争取实现“义”“利”的平衡发展和辩证统一。邓小平复出后，在外交领域的第一个重大决策就是结束中阿畸形关系。1978年7月，中国决定停止对阿尔巴尼亚的经济和军事援助，撤回专家。1979年7月，中共中央副主席、国务院副总理邓小平在中央外事工作会议上指出，“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的…所谓热心过度…使他们躺在我们身上过日子。……在援助问题上，随着我们经济发展，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体办法要修改，真正使受援国得到益处”。②1983年初，中国领导人在访问