农村土地制度的演变与改革论文

1农村土地制度的演变与改革州委党校田红历史学硕士摘要：毛泽东主席曾经说过：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。本文就我国建国以来农村土地制度的变迁作简要梳理，从中找出当前我国土地制度主要存在的弊端，并试图提出一些粗浅的看法。关键词：土地制度的演变土地流转Summary：Thechairmanmaozedongoncesaid：china'squestionisaboutpeasantry,thepeasantproblemistheproblem.thefoundingofnewchinaforsixtyyears,ourlandsystemhasundergonemanychanges,buttheproblemstillatlargepartaffectedoureconomicandsocialdevelopment.thisismycountrysincethefoundingofthelandsystemchangesinthecountrysideforabrush,andfindingthelandmaindrawbacksofthesystemandtriedtoputforwardsomecrude.keyword：evolvementandreferenceoflandvalueincrementadministrationsysteminuklandcirculation一、中国农村土地制度的演变新中国成立30年以来，我国农村土地制度经历了三个不同历史阶段：从土地私有化到人民公社，再到家庭联产承包经营，实现了从封建地主土地所有制到农民土地所有制到集体所有、集体经营制度再到集体所有、家庭联产承包经营制的巨大转变。土地制度的变迁直接影响到农村经济和社会的发展。改革开放30年来，我国农村土地制度变迁经历了两个大的阶段。第一阶段（1978-1999），恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。1978年11月，安徽凤阳小岗村举起了“包产到户”土地改革的旗帜，再次揭开了我国农村土地制度改革的序幕——即家庭联产承包责任制。1978年12月，十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》成为人民公社体制解体、集体土地家庭承包经营制度创立的标志。1982至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。1993年至1999年我国先后四次明确提出“土地承包经营期延长30年不变”，实行规范管理，确保农村土地承包关系长期稳定。至此，我国2家庭承包经营制度的基本框架已经形成。第二阶段（2000～2008），农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度；二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。2002年8月29日，全国人大常委会通过《农村土地承包法》。2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》，2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》。一系列法律法规公布实施，标志着我国“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。2004～2008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，将土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。农村土地制度30年的变迁形成了一套比较完整和成型的新型土地制度。这一制度的基本精神是充分实现集体土地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权，坚持农村土地集体所有长期不变，集体土地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权，允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权，在具备条件的地方可以通过有偿转让集中土地的经营权来实行适度的规模经营。二、我国现行农村土地制度的弊端改革开放以来，随着我国社会经济的发展，大批农村剩余劳动力转移，致使广大农村土地效率没有得到很好的提高，农村经济发展缓慢。大规模的城市化进程，导致大量农地被大规模征用,由此引发一系列社会问题。使我国现行的土地制度即家庭联产承包责任制逐渐暴露出种种弊端，具体表现为：（一）土地产权主体模糊不清,农民土地产权受到侵犯，导致土地承包流转不畅我国现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的，在现实农村经济活动中个体农民（农户）作为农地所有权主体的地位是被排斥的，行使主体地位的往往是地方政府、社区集体组织、村委或村级小组甚至是地方家族势力等。而土地权益边界的模糊往往又成为各方主体争夺利益的借口。甚至相当一部分农村基层干部和县乡镇领导也认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。农民作为弱势群体，没有力量实现自己的土地权利，这使得农民集体所有的土地转变为管理者所有，其必然结果是土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。因此，在土地流转中农民利益得不到保证是当前制约农民土地流转积极性的一个重要因素。（二）法律法规体系不完善,农村土地管理混乱我国现行法律规定农村土地承包经营可采取多种形式,但对各种土地流转3形式却缺乏程序上的保障。另外，我国《物权法》第128条规定了转包、互换、转让三种具体的流转方式。而《农村土地承包法》第32条和第42条却规定了转包、出租、互换、转让、入股五种具体的流转方式,两部法律所确定的流转方式的不一致给土地承包经营权的流转造成了障碍。这种立法上的不一致,导致了农村土地主管部门和司法机关在适用法律上产生混乱,也导致了农村土地承包经营者在选择流转方式出现混乱。（三）农村社会保障体系不健全，是影响土地实现规模经营的关键所在威廉·配第指出:“劳动是财富之父,土地是财富之母。”这一精辟见解,诠释了土地与人类的关系,即土地是人类生存与发展的物质基础,也是一切财富的源泉。目前,农村社会保障制度不够完善,农村养老、医疗、社会救助、新型农村合作医疗和最低生活保障等社会保障体系不健全,欠发达地区大多数农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,土地依然是农民的“命根子”,农民对土地较高程度的依赖性仍将长期存在，即使种地效益再低也不轻易转让土地。根据调查的数据显示，土地在农村承担了51.64%的社会保障功能。尽管农村土地收益低廉，但大部分理性的农民还是选择继续耕作，不愿流转土地，土地依然是广大农民的安身立命之本。因此，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村社会保障体系的完善与否，直接影响土地的规模经营和流转速度。（四）政府职能的错位，是土地流转不顺畅另一个因素按市场经济规则，在农地流转中，政府是裁判员而不是运动员，职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。然而在现实农村土地流转中，地方政府既充当了裁判员，又成为了运动员。作为裁判员，它偏向企业和开发商，在土地利益分配上，没有公正地对待农民；作为运动员，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中，农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。农民既不能决定土地转让或不转让，也不能与对方平等谈判价格，而地方政府和利益集团则可以不受约束地占有农民的土地权益，严重地侵犯了农民的利益。监督约束机制不健全，是农村土地流转过程中政府职能错位的另外一个制度性因素。由于政府体制原因，各级国土资源管理部门是由同级地方政府所管辖，是相应政府的一个部门。因此，其监督职能实际上是“下级监督上级”，在实践中很难起到有效作用，往往是听命于当地政府领导。本来农民对那些违法占地、直接涉及农户利益的问题最有发言权和检举权，但往往又被“越级上告违法”、“上访者是刁民”等斥责挡了回去，使上级土管部门无法了解乱占农地的真实情况。整治土地时，又多以“自查”方式进行，雷声大雨点小，难见成效。（五）征地、拆迁引起的失地农民问题严峻4国家在工业化和城市化的进程中大面积的征地，因征地、拆迁引发的社会矛盾急剧上升。据统计,在全国各地的土地上访案件中,有70%以上是因征地引发的。征地补偿制度标准偏低,且各地多采用一次性货币补偿方式,而不再提供就业岗位，失地农民也从此失去了土地的收益分配权。每年拆迁引起的失地农民问题也日益严峻，最近发生的宜黄、江西等地的拆迁等问题不胜枚举。失地农民在非农就业转移过程中,大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低,很难找到新的就业机会。另外，在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重“暗箱操作”“权力寻租”,分配补偿款混乱,土地浪费惊人,政府与民争利,赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为,直接导致失地农民的权益受到极大的损害,庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。因此，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险,基本生活没有了保障。同时,失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。有专家认为:现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。三、深化农村土地制度改革的对策2008年10月12日中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的一系列配套社会制度的改革，为我们深化农村土地制度的改革指明了方向：坚持产权明晰的改革方向是我国农村土地改革的必由之路，最大限度地赋予农民土地权利是土地改革的方向，继续沿着“明确所有权，稳定承包权，放活流转权，保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。（一）建立归属清晰的土地产权制度是土地改革的重中之重。新时期农村土地已不限于是单一的农用，土地使用权的实现形式在多样化，其使用效益在市场上不断增大。土地流转带来巨大的经济效益，将给农村土地带来更多的风险。而现行集体所有权权利的虚化和权利主体的模糊性质，农村土地权利归属不清晰，农民和集体都没能以权利主体的资格对抗其面临的外在干扰，尤其是国家和政府的肆意征地行为。在巨大的经济利益驱动下，农村土地成为政府和利益既得者权力寻租的后花园。因此，建立清晰的土地权属制度是激励农民生产积极性、生产效率提高的重要因素，更是防范权利不受侵害的制度保障。（二）完善法律法规体系,规范农村土地管理。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规,明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定,并为深化农村土地制度改革留有法律空间。同时,修订《公司法》、《担保法》等相关法律,逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔5接配套的土地法律法规体系。进一步转变政府职能,减少政府对农村微观经济主体的干预,发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。（三）建立健全农村社会保障制度是实现农村土地高效流转的重要前提农村社会保障制度作为农村土地流转制度外部环境中的一项重要的关联性制度安排，对农村土地流转制度的建立和运行起到了限制或促进的作用。长期以来，土地一直承载着农民的生活保障功能，土地成了农民生活保障的最后屏障。在土地流转中，要切实落实好农村最低生活保障、新型合作医疗、养老保险等制度，强化对农村困难群体的救济扶助,给予失地农民相当的保障性补偿，保证其生活在农地被征以后能够有所改善，逐步消除农民对未来预期的不安全感，弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，让农民的保障与土地分开。因此，必须建立能够替代土地社会保障功能的农村社会保障制度。（四）健全机构,规范程序,解决好管理问题在农村土地流转过程中，要建立约束政府行为过度干预的机制，防止在农村土地流转中“越位”、“错位”；此外，要加强引导、指导和服务,做到不“缺位”，引导土地从自发、无序、分散流转向规范、有序、集中流转转变。建立健全农村土地流转服务机构和信息平台,为土地流转提供有效的法律政策咨询、供求信息登记发布、合同签订指导等服务,对流转土地进行监管,确保土地农业用途和适度规模经营。进一步稳定农村土地承包关系,抓紧做好农村土地的确权、登