全域城镇化：推进农村现代化的创新实践

全域城镇化推进农村现代化的创新实践——对山东青州的调查与思考最近召开的中央经济工作会议提出：积极稳妥推进城镇化，发挥好城市对农村的辐射带动作用，提升城镇发展质量和水平。我国正处于城镇化加速发展阶段，又好又快地推进城镇化既是我们面临的重要任务，也是经济社会发展的基本动力之一。近年来，山东省青州市坚持深入贯彻落实科学发展观，从自身实际出发，探索出一条全域城镇化的新路子。2008年与2005年相比，青州市地区生产总值由140亿元增长到260亿元；城镇居民人均可支配收入达12818元，增长40.7%；农民人均纯收入达7023元，增长51.7%；城乡基本公共服务水平位居全国前列。青州市的实践证明，全域城镇化是推进城乡统筹发展的必然选择，是实现农村现代化的必由之路。县域发展理念创新：全域城镇化战略的提出近年来，青州市准确把握自身的发展优势，不断创新发展理念，制定符合当地实际的发展战略，努力实现科学发展。青州市区位优势突出。青州市处于山东半岛蓝色经济区、胶东半岛高端产业聚集区、黄河三角洲高效生态经济区三区交汇点，地理位置优越，周围大中城市辐射带动效应明显，具有巨大发展潜力。近年来，按照国家总体发展布局，围绕建设经济文化强省目标，山东省先后提出并实施了一系列区域发展战略，这为青州市的发展提供了难得的机遇。青州市历史文化资源丰厚。青州为古九州之一，曾作为山东境内的政治、经济、军事、文化中心长达1400多年，人文资源积淀深厚，地域文化特色鲜明。保护和发掘古城灿烂的历史文化元素，并使之在新的时代条件下发扬光大，能够为青州市经济社会发展提供历史文化支撑。基于对自身发展优势的准确把握，青州市在贯彻落实科学发展观的实践中，提出并实施了县域区划范围内的全域城镇化战略。这一战略的主要内容是：跳出县域看县域，自觉置身于国家和全省发展战略格局之中，依据所处地区主体功能区定位，把整个县域当作一个城市来打造；按城市功能和产业发展需要划分若干功能区，通过功能区建设，推进城乡有机融合，实现产业集群崛起和城市发展的良性互动，持续提升城镇化水平，全面提高城乡居民生活质量。按照这一发展战略，青州市将历史、园林、文化、旅游、休闲等多种元素全方位融入县域发展，大力推进“三名一强”（文化名城、旅游名市、生态名市和经济强市）生态文明新青州建设；将生态文明理念贯穿全域城镇化的整个过程，努力打造山东半岛蓝色经济区、胶东半岛高端产业聚集区的“旅游休闲功能区”和服务基地。在中心城市建设方面，按照保留“古”字、突出“青”字、搞活“水”字的要求，形成“白墙灰瓦、绿树青石”的城市风格；在产业功能区建设方面，重点发展现代高科技、花卉、文化旅游、现代物流等产业，通过产业集群崛起带动各功能区的城镇化；在周边农村建设方面，按照农业发展园区化、农村管理社区化、农民生活城镇化的思路，通过以城带乡、城乡互动，大力推进农业产业化，逐步实现农村居民生活达到城镇水平。以城市建设带动城乡全面发展：全域城镇化的实现途径青州市在推进全域城镇化过程中，着力构建“一城五区”城市发展基本框架，以中心城区建设为龙头，以东部东方花都生态城、西部经济发展区、南部文化产业园区、北部高端产业发展区、西南部生态旅游片区为支撑，以产业特色突出的小城镇为基础，以功能齐全的农村社区为依托，以便捷通达的道路体系为连接，建立区域资源优化配置机制，科学构建全域城镇化空间布局。在产业布局上，坚持突出优势、错位发展，做大做强机械加工、冶炼建材等主导产业和旅游休闲、现代物流、花卉苗木等优势产业，避免与周边县市区产业布局趋同，形成具有浓郁地域特色和强大辐射带动作用的产业集群。青州市围绕全域城镇化的战略目标和战略布局，探索了“整体化布局、片区化介入、组团化发展、项目化推进、市场化运作”的全域城镇化推进模式。整体化布局，即围绕建设“三名一强”生态文明新青州总体目标，把整个县域作为一个城市来打造。对全市经济社会发展进行整体规划、整体部署，并以城市建设为引擎，把各种资源整合转化为又好又快发展的优势和能量，以形成加快发展的强劲推动力。片区化介入，即立足辖区内空间布局和功能区分，根据区域发展特色和产业支撑，形成旅游、农业、物流和工业等若干片区，使特色资源集群发展，以形成产业发展的规模效应。组团式发展，即在界定发展片区后，在每个片区内成立管委会，形成一个个组团，各组团就近集聚要素、整合资源，在发展过程中产生集聚和辐射作用，以带动相关产业和领域共同发展。项目化推进，即把发展战略细化为项目加以落实，策划一批对长远发展具有较强支撑带动作用的公益、文化、旅游和物流项目，通过这些项目的推进，带动片区产业发展。市场化运作，即资源配置的市场化。探索行政主导的市场化运作和多元化投资机制，成立城市建设投资开发公司，对具有商业价值的土地、文化、旅游等要素资源实施资本化运作，打破城市建设单纯依靠财政投入的局面。创新体制机制、动员社会力量：全域城镇化的动力与保障为顺利推进全域城镇化，青州市坚持“党委、政府主导，全民参与”的方针，最广泛最充分地调动和凝聚社会方方面面的力量。一方面，在全域城镇化发展战略决策和执行的整个过程、各个环节，都坚持党委、政府主导；另一方面，在进行广泛社会动员的过程中，创新体制机制，将党委、政府推进全域城镇化的决策部署转化为广大干部群众的自觉行动。首先，探索建立“书记市长抓总，常委包片，副市长管线，人大政协领导靠点，市镇村上下联动”的领导体制，形成了全市各个层级联动态势。其次，打破条块分割，成立若干工程指挥部和项目团队，指挥部建立党支部，采取指挥部、党支部、项目部“三位一体”运作模式，每个项目独立运作、封闭运行。第三，成立“人民办事中心”，进驻职能部门70多个，纳入各类行政审批及涉及城乡居民生产生活服务事项506项，基本实现“进一个门，办一切事”。第四，成立会计集中核算中心和国库集中收付中心，全市153个市直单位所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理，杜绝私设“小金库”问题。第五，在督查机制上，成立市委、市政府督查局，对重大决策、重点工作、重点项目、重要事项实施全程跟踪督查，保证各项工作全面落实。启示与思考全域城镇化是在县域层面推进农村城镇化、现代化的创新实践。我国幅员辽阔，农村人口众多、发展相对落后，推进农村城镇化、现代化的任务艰巨而繁重。青州市的实践为推进农村城镇化、现代化找到了一条新路子。按照这一思路，区域发展应以中心城市为支撑。对于县域来讲就是以县城为支撑，对于全国和省区市来讲就是以具有战略意义的特大型和大型城市为支撑，发挥其辐射带动作用。统筹城乡发展和推进农村现代化并不意味着所有农村都要变成城镇，但要围绕中心城市进行整体规划、整体布局、整体安排。统筹城乡发展和推进农村现代化也不意味着将农民都转移集聚到城市，但其生产生活最终要达到城市居民水平，这符合我国农村现代化的基本规律。统筹城乡发展和推进农村现代化必须以战略思维来谋划地区发展布局。实践证明，能不能以战略思维来审视地区发展并作出正确决策，直接关系地区城镇化、现代化水平。“十一五”规划纲要明确提出四类主体功能区概念，把全国划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。各地在统筹城乡发展和推进城镇化、现代化过程中，必须按照这一战略部署，自觉置身于国家发展大格局，着眼于与上一层次区域发展战略和主体功能区相对接，科学制定符合本地实际的发展战略，既突出优势、重点突破，又统筹兼顾、协调推进，在此基础上对本区域进行产业功能区划分，并通过功能区产业集聚带动当地和周边地区实现城镇化、现代化。同时，还必须结合这一发展战略，创新工作推进模式，积极探索符合当地群众认识水平、具有现实可操作性的工作机制，确保区域城镇化战略的顺利实施。这也是青州市的实践所取得的重要经验之一。统筹城乡发展和推进农村现代化亟需造就一支干事创业、群众公认的基层干部队伍。“郡县治，天下安”。无论是制定发展战略还是动员社会力量推进发展，都需要一支具有战略眼光、干事创业、群众公认的高素质基层干部队伍。在新的历史条件下，如何建设好这样一支基层干部队伍，已成为统筹城乡发展和加快推进农村现代化进程的重要前提，也是当前加强党的组织建设必须认真思考的重大课题。在这方面，青州市的实践为我们提供了有益启示。