公共管理创新及其方法

第十一章公共管理创新及其方法第一节公共服务的民营化第二节非营利组织与公共服务第三节公共部门的目标管理第四节公共部门的全面质量管理第五节公共管理的顾客导向第六节企业型政府与政府再造第七节电子化政府2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院1第一节公共服务的民营化一、民营化的含义是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院2第一节公共服务的民营化二、公共服务民营化的主要目的1、利用市场经济的“经济原则”和“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；2、缩小政府活动和政府职能的范围，减少政府寻租的可能。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院3第一节公共服务的民营化三、民营化的基础由于政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能，因此，民营化的成功是建立在一个健全的政府功能的基础上。完善的民间力量，社会自主性和社会自主能力“双强”2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院4第一节公共服务的民营化四、民营化有以下几种基本类型：1、撤资。此种移转型之民营化可经由出售、无偿转移及清理结算等策略进行。2、委托。其形式包括签约外包、特许权、补助、抵用券、强制。3、替代。其形式包括功能不足之替代、退离之替代、放松管制之替代。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院5第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：1、合约出租模式合约出租，指政府将一部分公共物品的生产推向市场，这些公共物品的最终所有者是政府，但其生产者和经营者都是私营企业。其一般的做法是，政府主管部门与在竞争中获胜的私营企业就某种公共物品的生产签订合约，当私营企业完成任务并达到合约规定的标准，政府支付合约规定的报酬。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院6第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：1、合约出租模式这种形式主要适用于具有规模经济效应的自然垄断类公共物品，这些公共物品可以以较低的成本实现排他，收费没有多大困难。政府一般是通过公开招标的方式选择私人企业，目的是借助投标者之间的相互竞争，将公共物品的生产成本压低到合理水平/通常为边际成本加正常利润。政府在诸多企业提供的一揽子服务方案中选取收费最低者，或在接受政府方案的企业中选取要求补贴最少者。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院7第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：2、政府购买模式与合约出租有密切关系的另一种模式就是政府购买。政府通过合约将公共物品的生产委托给一个私人企业，可以看作是政府向这个私人企业购买某产品，当然这种购买不同于一般的买卖关系，它是以政府与企业签订合约为前提的。第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：2、政府购买模式除过这种购买以外，政府还可以向市场上直接购买产品而不需要提前签订合约。如政府可以直接购买市场上提供的住房，分配给穷人，政府也可以从市场上购买保险，提供给自己的公职人员。一般称这种政府购买为政府采购。所谓政府采购，是指各级政府为开展日常的政务活动或为公众提供公共劳务的需要，在财政监督下，按照法定的方式和程序，从市场上为公共部门购买商品和劳务。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院9第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：2、政府购买模式这种制度的特点是具有公开性、公正性和竞争性。它是政府消费行为的市场化。政府采购往往采用竞争性招投标方法，通过引入竞争机制，在保证质量的前提下，谁要价低就买谁的商品。通过价格竞争节约大量的财政资金，提高了财政支出的效率。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院10第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：3、特许经营模式特许是一种私人团体为提供服务而从政府长期租赁资产的安排，私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提供资金；这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院11特许经营公共服务项目中还经常采用一种名为BOT（建设—经营—转让）的经营方式，这是特许经营方式的创新。在政府监管下的BOT中，一般是由社会性主体提供资金，从事公共服务的供给，并在一定时期内负责公共服务设施的维修，特许期结束后将这些设施或场馆转让给政府机构。在具体的提供中，BOT模式还有BOOT（建设—拥有—经营—转让）模式和BOO（建设—拥有—经营）模式。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院12第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：4、政府经济资助模式当政府考虑到某些公共物品的社会收益与私人提供者私人收益之间的不对称，会有选择地对提供这些公共物品的企业给予经济资助，以确保其提供对全体公民有效的公共服务。通过这种模式，政府可以间接地进行收入再分配。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院13第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：4、政府经济资助模式这种方式主要适用那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险大的公共物品。资助的方式有：补贴、津贴、优惠贷款、无偿赠款、减免税。高精尖技术的基础研究和应用技术的超前研究风险大、周期长、预付资本量大，是政府资助的主要领域。由政府资助的另一个重要领域是教育。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院14第一节公共服务的民营化为了鼓励私人企业向偏僻的农村社区提供必要的公共物品，政府也会采用补贴的办法来吸引投资者。在智利，政府采用了补贴拍卖法来解决这个问题。政府在竞争的基础上向为小地区和偏远地区提供电话服务的企业提供补贴，企业为了获得在这些地区提供服务的权利而互相竞标。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院15第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：5、政府参股模式在私人投资生产的某些公共物品中，政府以不同的比例参股。这主要适用于初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如桥梁、道路、发电站、高速公路、铁路、电讯、港口、机场等。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院16第一节公共服务的民营化五、民营化的主要工具：5、政府参股模式政府参股又分为政府控股和政府入股。政府控股针对那些具有举足轻重地位的项目，政府入股主要是向私人企业提供资本和分散私人投资风险。政府参股的比例也不是一成不变的。项目在建初期，政府股份一般较多，一旦项目进入正常经营，能获得较稳定的正常利润，政府便开始出卖自己的股份，抽回资金转向其它项目。第一节公共服务的民营化六、民营化的评价民营化虽然存在成本降低、提高服务质量、选择机会增加、整合民间资源用于国家发展、示范效果等优点，但也存在许多大家诟病的缺点。如政府的许多业务和服务很难民营化，并且民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用某种类型的民营化也有不同限制。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院18第一节公共服务的民营化民营化在现实上可能导致的问题主要有：1、关于公共责任的问题；2、特权与贪污；3、公共服务的不公正；4、规避巧用；5、管理问题。返回2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院19第二节非营利组织与公共服务一、非营利组织及其分类据萨拉蒙对非营利组织特色的归结，可定义为：组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院20第二节非营利组织与公共服务非营利组织的国际分类是一个受人们重视的分类标准，该系统将非营利组织分为12大类，囊括了文化娱乐、教育研究、健康、社会服务、环境、发展与住宅、法律宣传与政治、慈善中介与自愿性服务、国际活动、宗教、商业与专业协会及其他。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院21第二节非营利组织与公共服务二、非营利组织特征行政学者全钟燮在分析非营利组织在解决公共问题的作用时，认为非营利组织有六个显著特征：1、服务导向；2、政府与服务对象之间的桥梁；3、行动取向；4、结构通常较少层级节制，更具弹性；5、通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；6、扮演捍卫公共利益的角色2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院22第二节非营利组织与公共服务三、在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能在于：1、发展公共政策；2、监督市场；3、监督政府；4、直接提供公共服务；5、维护良好的社会价值；6、促进积极的公民精神和扩大社会参与。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院23第二节非营利组织与公共服务四、非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，也提出了一些挑战：1、公共行政与管理意涵的扩大；2、公共管理的价值；3、对公共服务的强调；4、设计更民主、开放的公共组织；5、参与机制的建立。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院24第二节非营利组织与公共服务五、政府在非营利组织功能发挥时的作用政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，而可以发展合作伙伴关系，政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要作用：补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制、辅导监督等2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院25第二节非营利组织与公共服务六、非营利组织供给公共服务的困境非营利组织的民间性质，使其不能提供一些公共服务；在涉及运用公权力领域，其提供的服务的能力受到限制。萨拉门认为，由于公益的特殊性、父权性、业余性，非营利组织也存在着“失灵”的可能。另有学者认为，非营利组织在当代遇到任务困境、财务困境、权力困境、效能困境、治理困境。返回第三节公共部门的目标管理据奥蒂奥纳和韦里奇的定义，目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院27第三节公共部门的目标管理一、含义目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：目标设定、预算、自主、反馈、奖赏。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院28第三节公共部门的目标管理二、目标管理的阶段目标管理一般分为计划阶段、执行阶段、检查阶段、检讨与改进阶段。管理学家韦里奇曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引，包括方案必须仔细规划、方案参与者必须事先准备、参与者需要指导纲领以协助设定目标等等。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院29第三节公共部门的目标管理三、目标管理在公共部门应用的限制包括：对于动荡环境不易使用存在信任问题目标模糊不易量化公共目标的制定是政治过程可能忽视长期目标发展的规划。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院30返回第四节公共部门的全面质量管理一、含义全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院31第四节公共部门的全面质量管理一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主，有其具体特征。它与传统的管理的确有许多不同之处。2019/9/12公共管理的方法与技术安徽师范大学历史与社会学院32第四节公共部门的全面质量管理根据“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质主要包括：绩效、专业特色、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性。20