何艳玲 中国国务院(政务院)机构变迁逻辑

１３２　　公共行政评论２００８年第１期何艳玲，中山大学行政管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院，副教授。感谢蔡禾教授、李若建教授、马骏教授、张永宏博士、匿名评审人所给的建议与启示，但笔者对具体观点文责自负。中国国务院（政务院）机构变迁逻辑———基于１９４９－２００７年间的数据分析何艳玲【摘　要】本文在量化基础上对建国以来国务院（政务院）机构变迁所做的整体分析，试图回答以下问题：１．１９４９年以来国务院（政务院）机构规模发生了怎样的变化？不同性质的机构在规模变化上有什么不同？２．１９４９年以来国务院（政务院）机构发生了哪些变迁事件？不同性质的机构的变迁程度如何？３．为什么会发生这样的变迁？变迁的内在逻辑是什么？本研究的结论是，运动式推进、经济体制改革驱动、政府与市场关系与政府与社会关系双重维度的调整。这是理解１９４９－２００７年间国务院（政务院）机构变迁逻辑的三个角度。【关键词】国务院　机构变迁逻辑　１９４９－２００７年一、研究动机机构是政府职能的组织载体。在中央与地方政府“职责同构”（叶麒麟，２００７）的情况下，合理的中央政府机构设置会带来显著的正外部性。建国以来，我国国务院（１９５４年前是政务院，下文所说国务院在１９５４年前都是指政务院，不另标出）机构改革频繁：有些机构设置设了几个月就撤，时间短暂；有些机构撤而复设，反复不只一次；有些机构名称形同，但职能各异；也有机构在不同时期用过不同的名称，机构变迁情况非常复杂。从现有的研究来看，国务院机构改革（也包括其他各个政府层◆论文公共行政评论２００８年第１期１３３　　次的改革）一直是政治学、行政学等学科研究的重要问题，成果丰硕（例如，中央机构编制委员会办公室，１９９３；刘国光等，１９９８；谢庆奎，１９９８；任晓，１９９８；傅小随，１９９９；傅大友等，２００４）。国内研究者一般集中讨论如下问题：１．国务院机构改革为什么必要？２．每次机构改革的情况如何？３．机构改革还存在哪些不完善之处？４．为什么机构改革总是陷入“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环？以伯恩斯（Ｂｕｒｎｓ，１９８３：６９２－７２２；２００１：４１９－４３６；２００３：７７５－８０２）、杨大利（Ｙａｎｇ，２００１）为代表的海外中国机构改革研究者，则多立足于“国家与社会关系”的视角，对“改革中国科层制”（ＲｅｆｏｒｍｉｎｇＣｈｉｎａ’ｓＢｕｒｅａｕｃｒａｃｙ）、“公共部门改革与国家”（ＰｕｂｌｉｃＳｅｃｔｏｒＲｅｆｏｒｍａｎｄｔｈｅＳｔａｔｅ）、“精简中国政府”（ＤｏｗｎｓｉｚｉｎｇｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＳｔａｔｅ）、“合理化中国政府”（ＲａｔｉｏｎａｌｉｚｉｎｇｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＳｔａｔｅ）等具体问题展开论述（Ｊｉａｎｇ，１９９７）。然而，在这些讨论以及众多关于我国机构改革的感性体验之后，我们还欠缺建立在量化基础上对１９４９年以来国务院机构变迁所作的整体分析。这种整体性分析应清晰地回答：１．１９４９年以来国务院机构规模发生了怎样的变化？不同性质的机构在规模变化上有什么不同？２．１９４９年以来国务院机构发生了哪些变迁事件？不同性质的机构，其变迁的程度如何？３．更重要的是，为什么会发生这样的变迁？国务院机构变迁的内在逻辑是什么？本研究拟通过对１９４９－２００７年间我国国务院机构变迁的数据分析，对以上问题给以回答，建立关于国务院机构变迁的整体图景；进而为将要进行的“深化政府机构改革，加快转变政府职能”工作提供理论和历史的借鉴。需要说明的是，如果将国务院机构变迁当作一个需要解释的因变量，则有必要界定必要的自变量来解释这些变迁的特征。显然，作为研究的第一步，本文的首要任务是为国务院机构变迁构建一幅整体图景，因此在的下面分析中，实际上只是处理了时间这一自变量。这样的处理并非没有意义，因为“时间”不仅仅是一个“时间点”，还中国国务院（政务院）机构变迁逻辑◆１３４　　公共行政评论２００８年第１期是包含许多实质性内涵①的连续时间段。二、分析框架如果要建构国务院机构变迁的整体图景，则有必要追寻这一链条设问：国务院组成部门曾经出现过哪些机构———这些机构发生了什么样的变迁———这些变迁使国务院机构在规模上发生了什么样的变化———国务院机构变迁的程度到底如何。基于这一设问，笔者确立了一个关于国务院机构变迁的分析框架，见图１：图１　国务院机构变迁分析框架根据这一分析框架，可以设置如下统计指标：１．机构性质◆论文①比如具体的体制、重要的事件，等等。公共行政评论２００８年第１期１３５　　按照不同标准，国务院机构性质有不同划分方法。主要有：中央机构编制委员会办公室按照宪法规定的国务院承担的１８项职能，将其分为外交部门、国防建设部门、安全司法部门、经济管理部门、公共事业部门、教科文部门、民族侨务部门、民政事务部门和党群管理部门（中央机构编制委员会办公室，１９９３）。刘国光（１９９８）等按照权力运行过程，将国务院机构分为决策系统、执行系统和监督反馈协调系统。第九届全国人民代表大会第一次会议所发布的《关于国务院机构改革方案的说明》，将国务院各机构分为四大类，即宏观调控、专业经济管理、教育科技文化、社会保障和资源管理以及政务部门。对机构性质所做分类不仅是为了统计上的分类方便，也为了简洁地说明政府的职能（或者其活动领域）。政府职能表征着政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，发挥功能和作用的活动范围。基于这一考虑，以第九届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》为依据，本研究将国务院机构分为宏观调控、经济管理、社会事务、执法监督、政务办公等五大类组织。通过机构性质这一指标，可以准确地对政府职能变迁加以说明。需要特别说明的是，从机构属别上来看，国务院机构还可以分为：部委机构①、直属机构、办公机构（办事机构②）、部委归口管理局、直属事业单位、直属特设机构③。在１９８８年之前，国务院机构一般分成部委机构、直属机构、办公机构（办事机构）等３个属别，统计数据也包括这３个属别；１９８８年，国务院机构属别增加了部委归口管理局，此后又在１９９３年增加了直属事业单位、２００３年增加了直属特设机构。也即，目前国务院机构构成包含了部委机构、直属机构、办事机构、部委归口管理局、直属事业单位、直属特设机构等５个属中国国务院（政务院）机构变迁逻辑◆①②③在有的年份还包括组。比如１９７０－１９７４年，设有国务院文化组、国务院科教组。１９８２年起，办公机构称为办事机构。目前仅设国有资产监督管理委员会。１３６　　公共行政评论２００８年第１期别。但是目前在很多研究中，提到国务院机构组成一般只关注部委机构数目，而没有提其他属别。为了与１９８８年前的数据保持统一，也为了更准确地揭示不同机构的变迁情况，本研究仍然将以上５个属别都列为国务院组成部门。２．变迁事件变迁事件这一指标主要用来说明国务院机构变迁的程度。关于变迁事件，在数据录入的时候笔者定义了保留、改名、合并、撤销、新增、复设等６种①，但在数据统计的时候只将后５种当作真实变迁事件。此外，１９４９年为机构变迁“基准年”，不计算任何变迁事件。由于１９４９年至今国务院机构变迁情况异常复杂，因此关于这一指标还有一些特别处理，主要有：有的机构拆分，则原机构算作撤销，而拆分后的机构算新增。比如：１９８８年劳动人事部拆分为人事部与劳动部，则在统计上处理成劳动人事部属撤销、人事部与劳动部属新增。有的机构合并，合并后的机构如沿用了其中某机构名称，则某机构算保留，而其余机构算撤销。比如１９５８年，高等教育部和教育部合并成为教育部，则在统计上处理成教育部属保留，高等教育部属撤销。有些机构由于各种原因不再列入国务院组成部门，算撤销。比如１９７９年，国务院研究室划归中共中央书记处；１９８２年，中国人民建设银行改为经济实体，以上情况原机构都算撤销。３．机构寿命机构寿命这一指标用来比较不同机构的存活周期。关于机构寿◆论文①严格来说，国务院机构变迁事件还有机构升级与降级两种情况。出于统计上的考虑，如果升级或降级后改名的，则原机构算撤销，改名后的机构算新增；如果升级或降级后没有改名的，则算保留。这样处理的原因有３个：１．关于机构升级与降级的数据，查不到非常准确的数据来源；２．与其他变迁事件相比，机构升级与降级发生次数较少；３．从统计上来说，由于本研究不对变迁事件进行权重赋值，因此将这两类事件处理成撤销与新增对统计分析影响不大。公共行政评论２００８年第１期１３７　　命，由于很难收集所有曾经出现过的机构的具体成立月份，因此本研究将国务院机构寿命只算到年，不足一年算一年。这样的处理稍显简单，但不会影响本研究的基本结论。三、数据分析事实上，如果要对１９４９－２００７年间国务院机构进行统计，这确实是一项浩大的工程①。为了避免统计口径的不一致，笔者在搜集原始数据的过程中尽量参考了权威单位编写的中央政府设置与国家机构名录的书目②，同时通过中央人民政府门户网、国家统计局门户网站、新华网③进行查对。在整理出１９４９年至２００７年国务院机构设置的基本情况后，笔者还查阅了１９５４年至２００７年的政府工作报告④，核对了部分机构设置与历史沿革，尤其是８次大规模机构改革⑤的情况，以尽量保证原始数据的准确性。以下将根据图１所显示的机构性质、变迁事件、机构寿命等３个指标以及变迁规模与变迁程度这两个维度对国务院机构变迁进行深入分析。中国国务院（政务院）机构变迁逻辑◆①②③④⑤收集数据是一个漫长的过程，要感谢中山大学黄凯胜、陈家浩、刘琳琳、何嘉琦、敖冠居、宁静、王润飞、王浩晨同学的协助，尤其要感谢香港中文大学中国研究中心、台湾政治大学陈德癉教授在研究过程中的帮助。主要包括：全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，１９８７；新华社中国新闻发展公司，１９８９；苏尚尧，１９９３；国务院办公厅秘书局、中央编委办公室综合司，１９９５；《中国政府机构名录》编辑部，１９９６；国务院办公厅、中央机构编制委员会办公室综合司，１９９８；蒋建华等，１９９９。其网址分别为：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ；ｗｗｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ；ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ；ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ３．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／。１９５４年国务院成立后，每年需要向全国人民代表大会及其常务委员会递交政府工作报告。由于文献收集问题，某些年份欠缺资料，包括１９６１、１９６２、１９６３、１９７６、１９７７年。不包括２００８年机构改革，主要指１９５４年、１９５８年、１９６５年、１９８２年、１９８８年、１９９３年、１９９８年、２００３年机构改革。１３８　　公共行政评论２００８年第１期（一）变迁规模分析国务院机构变迁规模变化主要反映在国务院机构数量变化上。１．国务院机构总数变化１９４９年至今，国务院机构序列中共计出现过２９５个不同机构，历年平均机构总数为６９个。图２显示，国务院机构总数总体上呈现出“膨胀—精简—再膨胀—再精简—又膨胀—又精简—基本稳定”的变化曲线，其机构规模在１９８２年之前变化较大，但１９８２年后变化趋于平稳。图２　国务院机构总数变化（１９４９－２００７）１９４９－２００７年间，国务院机构规模出现了一个高峰期和两个低谷期。高峰期位于改革开放初期那几年，从１９７９至１９８１年，国务院机构总数分别为９４个、９９个、１００个。两个低谷期分别是：第一个是建国初期，１９４９－１９５１年，机构总数依次为３５个、３６个、３６个；第二个是文革期间，１９７０－１９７２年，机构总数分别为３２个、３４个、３５个。此外，国务院机构总数变化还出现了两段快速上升期（见图３），即１９５３－１９５６年与１９７７－１９８０年。这两个时期中的每一年，国务院机构总数都有明显增加。２．各类组织数量变化从各类组织的情况来看，在曾经出现的２９５个机构中，经济管理类最多，１１０个，其后依次是：社会事务类，７１个；政务办公类，６１个；执法监督类，３１个；宏观调控类，２２个。图４显示，与国务机构总数◆论文公共行政评论２００８年第１期１３９　　图３　国务院机构总数变化的快速上升期类似（见图２），无论哪一类组织，在１９８