公安机关社会管理创新的路径选择及相关问题思考

68公安机关社会管理创新的路径选择及相关问题思考毛欣娟，蔡晨昊（中国人民公安大学，北京100038）摘要：公安机关社会管理是政府社会管理的重要组成部分，其管理的成效直接影响群众的生活和社会的稳定。在市场经济发展、社会结构分化、互联网普及、民众权利意识增强等新的社会形势下，公安机关社会管理创新势在必行。公安机关社会管理创新应在管理主体、管理方式和管理体制机制创新三个层面进行探索。建立长效机制是公安机关社会管理创新持续性的保障，具体应通过设立创新管理机构、拓宽创新思路来源渠道、建立创新成果考评机制、建立奖励激励机制、推广和应用创新成果等五个方面进行建设。关键词：公安机关；社会管理创新；路径选择；长效机制中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1672-4127（2011）04-0068-062011年7月第4期Jul.,2011No.4北京人民警察学院学报JournalofBeijingPeople’sPoliceCollege【现代警务】收稿日期：2011-05-27作者简介：毛欣娟（1964-），女，内蒙古呼伦贝尔人，中国人民公安大学侦查系教授，法学硕士，主要研究方向为国家安全和社会稳定问题；蔡晨昊（1986-），男，河南开封人，中国人民公安大学诉讼法学2009级硕士研究生。当前，我国正处于改革的攻坚时期，社会转型尚未完成，阶层分化不断加剧，社会矛盾凸显，公安机关所承担的维护社会稳定的任务之重，挑战之大，难度之高前所未有。在此社会背景下，公安机关社会管理工作应根据面临的新形势和新问题适时予以调整和完善。本文就公安机关社会管理创新的路径选择和相关问题进行探讨，希冀能为公安机关开展社会管理工作提供一定的参考和借鉴。一、公安机关社会管理创新面临的挑战社会管理是政府职能的重要组成部分，它是指国家通过制定一系列政策和规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动及其过程。广义上的社会管理还包括其他主体以及社会自身的管理。[1]公安机关社会管理创新，是指针对新形势和新问题公安机关在现有的社会管理工作的基础上，运用新的社会管理理念、知识、方法和机制等，对公安机关社会管理工作进行调整或改革，进而提高社会管理效能，形成与新形势和新问题相适应的公安机关社会管理模式。公安机关的社会管理是政府社会管理的重要组成部分，涉及社会治安、居住人口、公共交通、消防安全、网络安全、特殊行业等诸多方面，公安机关社会管理的成效直接影响群众的生活和社会的稳定。尤其是随着科学技术的发展以及我国改革的不断深入与社会转型的加快，公安机关原有的社会管理模式在新形势下已经出现不适应的问题：第一，市场经济的不断发展使得人、财、物的流动性增强，原有的对人、财、物的静态管理模式已经出现了一些问题。例如，在人口管理工作方面，公安机关原有的静态人口管理模式已经不适应人口快速流动的现状，人户分离情况突出，不利于社会信息的掌控和对影响社会公共秩序行为的处置。第二，社会结构的分化导致群众利益诉求多元和社会矛盾的增加。群众利益诉求无法合理解决致使群体性事件频发，个人利益诉求无法合理解决致使突发性公共安全事件频发，这都给公安机关的社会管理工作提出了新的挑战。第三，互联网的发展与普及使得信息传播更为高效，给公安机关社会管理带来新课题。互联网的发展与普及给群众带来方便的同时，也给公安机关的社会管理带来了新的课题，热点问题在网络上传播快、舆情引导难度增大，这是公安机关在互联网管理方面要着力解决的问题。第四，民众权利意识的增强，对公安机关执法规范化提出了更高要求。随着国家法制化水平的提高，民众权利意识也不断增强，这对公安机关的执法规范化提出了更高的要求。公安机关应以此为契机，在做好社会管理工作的同时也保障好公民的权利。69创新是社会发展的动力，在社会管理领域也不例外，对处于战略机遇期和矛盾凸显期的中国而言，只有公安机关社会管理得到了切实加强和改善，社会才会更有序、更和谐。面对挑战，公安机关社会管理创新是提高自身社会管理水平的必由之路，也是全面提升公安机关维护社会稳定能力的重要保障。在2009年的全国政法工作电视电话会议上，已经明确将深入推进社会管理创新列为政法机关三项重点工作之一。二、公安机关社会管理创新的价值取向理念是行动的先导，公安机关社会管理创新同样离不开基本理念的指导。社会管理与社会管理创新是一个问题的两个方面，公安机关社会管理的价值取向同时也是公安机关在社会管理创新过程中需要坚持的价值取向，主要包括以下三个方面。（一）社会管理应坚持以人为本、执政为民的理念社会管理是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会成员生活质量。人是社会的主体，社会管理创新中应当坚持以人为本、执政为民。具体来讲，在公安机关的社会管理创新中，以人为本、执政为民应体现在：第一，方便群众。群众有各种生存和发展的需求，也有提高生活质量的需求，公安机关在做好社会管理工作的同时也要最大限度地给群众以方便，这是以人为本、执政为民的理念对社会管理创新的要求。第二，保障人权。我国宪法明确规定国家尊重和保障人权，保障人权是社会管理工作中以人为本、执政为民理念的重要体现，在公安机关的社会管理创新中要把保障人权的理念转化为制度的设计、体现在实际行动中。第三，公平管理。每一位公民都有公平地享受社会管理的服务与成果的权利。公安机关在社会管理的过程中，不能因为维护一部分人的利益而忽视另一部分人的利益甚至侵害另一部分人的利益，在社会管理创新过程中要时刻注重公平。第四，扩大参与权。社会管理本质上是为了满足群众的需求，而群众最清楚自身所需，因此扩大群众在社会管理过程中的参与权也是以人为本、执政为民理念对社会管理创新的内在要求。（二）提升社会管理的科学化水平科学技术是生产力，运用到公安机关社会管理中，可以提高社会管理效率，改善社会管理效果。具体来说，一方面是社会管理手段与机制的科学化安排，另一方面是新的技术装备在公安社会管理工作中的运用。走科技化的公安机关社会管理之路是时代发展的必然选择，也是公安机关社会管理创新的重要价值取向。公安信息化建设也是公安机关努力提升社会管理科学化水平的体现。公安信息化建设的实质是将现代信息技术与公安工作全面结合，其高效、共享的特点可以使社会管理工作效能大幅提高。公安机关社会管理创新要以公安信息化建设为重要支撑和纽带，努力实现多级别、多部门、全方位的信息共享，提高公安机关各项管理工作的效能。（三）提高社会管理的法治化水平依法治国是现代政治文明的体现，也是发展市场经济、民主政治的保障。对社会成员来讲，一方面，法治化的社会管理制度可以提供更多的确定性，不会因某个人的意志而轻易改变，也不会因领导人的改变而改变，有利于保障社会成员权利、提高社会运行效率；另一方面，社会管理相关法律政策的制定比较严谨，能较为充分地考虑到各个方面的利益，使法治化的社会管理有更好的效能。对公安机关社会管理工作来讲，法治化的价值取向要求公安机关的一切社会管理工作都要在法律法规的规范下进行，这有利于提高公安机关执法规范化程度，也有利于公安队伍规范化建设。因此，公安机关在社会管理创新过程中坚持法治化的价值取向有其必要性。三、公安机关社会管理创新的路径选择近年来，各地公安机关都认识到面对新形势、新问题进行社会管理创新的必要性，各级公安部门均积极开展了社会管理创新工作，并取得了不少成果，积累了一定的经验。但是，公安机关的社会管理创新工作也出现了缺乏系统性、科学性等问题。笔者在分析、梳理公安机关社会管理创新成果的基础上，从社会管理主体创新、社会管理方式创新、社会管理体制机制创新三个方面阐述社会管理创新的路径选择及其重点内容。（一）社会管理主体创新公安机关可以对其社会管理工作的主体进行创新，让一些非政府主体参与到社会管理工作当中，发挥其在社会管理中的积极作用。社会管理主体创新的意义在于：一方面，非政府主体形式多样，贴近群众，可以及时满足群众的各个层次需求；另一方面，非政府主体参与到公安机关的社会管理当中也可以在一定程度上缓解公安机关的警力不足问题，使现有警力运用于更专业的公共安全事务，发挥更大效能。毛欣娟，蔡晨昊：公安机关社会管理创新的路径选择及相关问题思考701.基层群众自治组织根据我国现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即城市居民委员会（简称居委会）和农村村民委员会（简称村委会）。对于公安机关的社会管理而言，可以创新让居委会和村委会更多地参与到社会管理中，把公安机关社会管理的部分工作有机地融合在基层群众自治组织的自我管理和自我服务之中，发挥出基层群众自治组织的自主性和灵活性。例如，可以建议居委会和村委会定期组织防火、防盗等安全防范措施的学习和检查；可以建议居委会和村委会把其范围内的人口管理纳入到其日常工作当中；可以发挥居委会和村委会作为自治组织在调节基层利益、化解基层矛盾方面的优势。2.社会组织各国社会组织在其本国参与社会管理方面发挥了积极作用。改革开放以来，我国的社会组织发展也获得了更多的空间和资源，发展速度大大加快，满足了多方面、多层次的群众需求。截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20多万个。[2]在我国，社会组织已经成为一支不可忽视的社会力量。在公安机关的社会管理方面，可以发挥各种社会组织的积极性和创造性，使其参与到公安机关的社会管理工作中，成为政府进行社会管理的重要帮手。比如，可以在行业内培育、建立行业协会，形成行业自我管理和公安机关外部管理相结合的管理方式；可以与各种社会团体、基金会进行沟通，引导其参与到公安机关社会管理工作当中。3.机关、企事业单位机关、企事业单位也是公安机关社会管理主体创新的重要方面。公安机关可以引导、督促机关、企事业单位做好本单位的防火、防盗、重点人员管理等工作，还可以建立起公安机关和企事业单位的联防机制，机关、企事业单位发现治安、消防等异常情况及时向公安机关报告，公安机关与机关、企事业单位共享社会安全相关信息，形成机关、企事业单位对其内部的安全事务与公安机关协调配合、齐抓共管的局面，进一步做好机关、企事业单位的安全工作，改善公安机关社会管理的效果。4.社会成员社会成员也可以创新成为社会管理的主体。在公安机关社会管理方面，相关部门可以加强政策、法规的宣传和引导，尤其在涉及社会成员切身利益的方面，充分调动社会成员参与社会管理的积极性，提高社会成员的法治意识、安全意识、自救水平，使社会成员有能力及时消除身边的一些不安全因素，遇到危险时有能力进行自我救助，发挥社会成员在公安机关社会管理中的作用，最终形成“社会管理人人参与、和谐社会人人共享”的良好局面。除了以上几种社会管理主体创新外，公安机关社会管理部门还可以探索让其他非政府主体参与到社会管理工作中，最终形成“多元主体参与、有效互动运行”的社会管理格局。（二）社会管理方式创新社会管理方式是社会管理主体进行社会管理的具体手段。社会管理方式的创新是公安机关社会管理创新的重要途径，也是最直接最有效的社会管理创新路径。现阶段，公安机关社会管理方式创新的重点内容主要集中在以下五个方面：1.公安信息化应用方式创新公安机关相关社会管理工作应充分利用现有的信息化硬件，从公安信息化应用方面进行创新，提高公安机关社会管理的效果。目前各地公安机关对于信息化的应用方式创新主要体现在信息化平台的建设，信息数据库的维护，信息的采集和录入，信息的分析、比对、研判，民警信息化设备应用水平提高等方面。通过公安信息化应用创新，可以缩短各项管理事务审批的时间，增强社会管理的透明度，促进公安机关社会管理的规范化，提升公安机关社会管理工作的效能。2.人口管理方式创新社会管理工作在一定程度