政府和社会资本合作(PPP)法律要点探析..

政府与社会资本合作（PPP）法律要点探析西方国家的“公共部门和私人部门合作”（Public-Private-Partnership模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式。一、PPP的内涵基础设施/公共事业项目建设公共部门（政府）私人部门（企业/其他组织）鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。“政府和社会资本合作”是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。PPP是一种合作理念，具体模式采用BOT、BOOT、BOO、ROT等模式。政府和社会资本合作（PPP）政府企业《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP是企业获得政府的特许经营权，提供传统上由政府负责的基础设施公用事业的建设与服务的方式。——王守清PPP是公共部门与私人部门在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一种长期合作伙伴关系。——贾康二、PPP在我国的发展（一）PPP作为一种合作理念早已存在20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责；广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展。2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。（二）政府与社会资本（PPP）的提出2014年8月8日《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发[2014]28号)：鼓励民间资本、外资以及各类新型社会资本，以出资入股等方式参与国有企业改制重组。在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作机制（PPP）等模式。2014年09月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号):推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目2014年11月至今，国家发改委和财政部等国家部委出台的一系列部门规章（三）PPP的应用领域（四）我国ppp发展的现存问题三、PPP项目的分类世界银行的分类联合国培训研究院的分类欧盟委员会的分类国家发改委的分类1.经营性项目对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.准经营性项目对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。3.非经营性项目对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。按照付费主体分类1、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。2、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）(PrivateFinanceInitiative)，的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。四、我国常用的PPP模式类型基本含义BT社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于PPP模式，存在争议。TOTBTOBOT/BOOTROTBOO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。五、PPP法律体系（一）国务院PPP法律文件2014.09.21•《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发（2014）43号2014.10.08•《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》国发（2014）45号2014.11.26•《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发（2014）60号财政部（二）部门规章20140923•《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号)20141116•《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(60号)20141129•财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(113号)20141130•《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（112号）财政部20141230•(财政部合同范本）PPP项目合同指南（试行）20141230•《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（156号）20141231•《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（214号）20141231•《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（215号）20150407•《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（21号）20141202•《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(2724号)•附件：《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》2014年11月•《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）20150421•《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发改委20150310•国家发展改革委、国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》20150213•财政部和住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》20150317•国家发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》其他（二）PPP地方立法《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》，河北省人民政府2014年12月17日发布《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》，福建省人民政府2014年9月6日发布《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，河南省人民政府2014年11月27日发布《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》，江西省人民政府2014年11月27日发布山东省《关于做好城镇基础设施建设PPP试点项目推荐工作的通知》，山东省住房城乡建设厅、山东省财政厅联合印发，2014年12月3日《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，湖南省财政厅2014年12月19日发布《四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法(试行)》、《四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知》，四川省财政厅2014年12月22日发布（二）PPP地方立法《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》，安徽省住建厅2014年9月发布；《安徽省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》，安徽财政厅2014年12月发布。《江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》，江苏省财政厅2014年12月发布。《关于切实做好鼓励社会资本参与建设运营示范项目工作的通知》，浙江省人民政府办公厅2014年12月发布。《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，浙江省财政厅2015年2月发布。《昆明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》，昆明市人民政府2014年11月发布。《青岛市发改委关于鼓励和引导社会资本参与投资基础设施等领域项目的实施方案》，青岛市发改委2014年12月27日发布。《甘肃省发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见》，甘肃省发改委2015年2月发布六、PPP项目操作流程七、PPP的参与主体社会资本是指符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体——国家发改委社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目——财政部八、PPP关系图案例：北京地铁4号线PPP模式探索我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目北京地铁4号线PPP模式京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方京投公司政府