综合应急管理与预案体系优化

综合应急管理与预案体系优化国家行政学院应急管理教研部政府工作重点、公众关心焦点、媒体报道热点•公共安全总体形势依然严峻•经济快速发展与社会稳定的需求•可预见和难预见的风险因素明显增多•公众的风险可接受水平不断提升•安全与应急管理能力急需加强现在我们国家处于工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期、快速发展期和矛盾凸显期，这个时候事情很多，我们国家又是自然灾害多发的国家，我们在“几化”过程中遇到的突发事件很多，怎么把它管控好，把这些突发安全问题对我们的冲击和损害降到最低的限度，这是我们要积极应对的。提纲一、多灾种综合应急管理二、稳健型应急预案体系三、情景构建与应急演练应急管理不是“应急的”管理，而是管理“应急”（一）价值观：人性、同情、公平、诚实、尊重–应急决策的优先次序一、多灾种综合应急管理1.生命安全与健康2.稳定和控制事态3.保护财产与环境4.管理好应急资源1.生命安全与健康2.环境与生态安全3.资金与资产安全4.组织声誉与品牌一、多灾种综合应急管理（二）方向：坚持从单灾种应急向多灾种综合应急发展–共性管理。以我为主应万变，不确定性转化为确定性，可持续发展管理机制规范化确定的可用资源复杂多样的事件过程：•监测预警•先期处置•现场综合响应•全面响应•善后恢复参与者：•消防•安监•医疗卫生•公安•交管•环境•公用事业(气热水电通)组织：•总指挥部(行政协调)•现场指挥部•新闻中心•分指挥所(专业)•指挥中心/值班室•力量集结点后果：•人员伤亡(救援人员)•环境污染•财产损失•业务中断通用任务：•疏散或避难•灭火与人员搜救•院前救治•公用工程抢险•治安•后勤保障/善后•事故调查应急资源：•通用队伍/专业队伍•专家•设施•重大装备/单一资源•技术与应用系统•基础信息与情报•志愿者与社会力量作业分区：•核心区(热区)•缓冲区(温区)•安全区(冷区)•空中作业区•水上作业区舆情：•热度主题时间窗口：•通知、响应时间•前进、部署时间•信息报送时间•可用时间与必需时间可用时间必需时间一、多灾种综合应急管理（三）目标：提升城市的综合承灾能力–应急文化：培育良好的防灾、备灾、应灾、减灾意识–自救为主：提高各类人员和单位的先期应急能力、自救互救能力–重心下移：以企业、社区、街镇、村组应急能力建设为重点–合作互助：合理应用政府和社会力量，弥补受灾地区的能力不足承灾能力（Resilence）-资源（Resource）-冗余（Redundancy）-稳健（Robust）-迅速（Rapid）承受灾害迅速恢复（四）方针：准备为主/预防为主–运用底线思维：假设坏事必然发生，最大可信事故–全过程准备：覆盖预防、预警、响应和恢复阶段所有的任务与能力–三个层次准备：实体准备；制度准备；意识准备一、多灾种综合应急管理爆炸前爆炸后应急管理最重要的任务就是不断地做好准备基于能力：可用人力和资源基于职能：通用任务清单基于情景：综合性灾害情景一、多灾种综合应急管理（五）抓手：持续改进应急预案体系1.保持应急预案工作的常态化，建立“跨部门的组织机制”2.推动应急预案与应急管理制度的衔接与融合，消除“两层皮”3.从体系框架和核心要素两个层面优化改进应急预案“从无到有”“从有到优”过程管理机制有且仅有一套应急预案体系，预案是管理文件的一部分二、稳健型应急预案体系（一）稳健型应急预案体系特征（二）形成一致的应急救援框架（三）应急预案核心要素的优化1.灵活性：从宏观到微观的具体化，从预案到方案的实例化2.现实性：立足现有，邻里互助，企地合作，区域协作3.稳定性：不因某个事件特别而调整应急预案体系结构4.一致性：依靠制度、规程、指南/细则等规范性文件（一）稳健型应急预案体系特征（一）稳健型应急预案体系特征5.连续性：全面集成业务连续性管理计划预防和准备事前事后返回正常运行时间业务运行能力应急响应计划业务恢复计划灾难恢复计划重建/返回计划风险减小计划危机管理计划非常态运行（满足RTO要求）可容忍的最低业务运行能力事件发生启动危机管理中心，进行指挥、控制和沟通减小风险，避免中断，或使中断影响最小化确保关键业务的持续运行恢复后备场地和技术设施重建永久(原)场地返回正常运行挽救生命控制事态设立EOC损失评估应急处置RTO事中100%（二）形成一致的应急救援框架1.定位：期待应急预案解决什么问题（合作/处置/准备）2.构成：应急预案分类、支撑性文件及相互关系3.推动：预案工作的常态化，跨部门的组织推动机制（领导参与/支持）4.应用：基于情景的编制与优化，形成一致的应急救援框架与运作共识总体定位：•准备(资源/培训/演练)•合作(协同/联合/支援)•处置(程序/方案)任务清单：•通用•预防•保护•响应•恢复组织指挥体系：•总指挥部(行政协调)•现场指挥部•新闻中心•分指挥所(专业)•指挥中心/值班室•力量集结点处置框架：•疏散或避难•灭火•指挥与协调•通信•后勤保障•善后•信息发布体系(构成)：•综合/总体•专项/意外/任务•现场处置方案•应急处置卡•行动检查单应急资源：•已有资源•可动员的资源•可获得区域合作互助•上级部门或政府支持•可获得的国际援助意外事件应急预案Contingency应急救援预案Response综合应急预案Comprehensive检查单Checklist详细处置方案DetailedActionPlan一、构建稳健型应急预案体系严格区分不同层级预案的定位和重点摆脱条块限制，采用合理的分类模式通用任务模块化，提高相互衔接程度稳健型预案体系构建要点：功能定位与救援框架增加通用的任务支持方案提供通用的应急救援基本框架，支持多部门运作国家总体应急预案：人力资源财力保障物资保障基本生活保障医疗卫生保障交通运输保障治安维护人员防护通信保障公共设施科技支撑指挥与协调通信交通运输医疗卫生治安维护消防与危险品处理搜救自然与历史遗产保护能源后勤群众救助工程科技支撑国家地震应急预案：队伍保障指挥平台保障物资与资金保障避难场所保障基础设施保障宣传、培训与演练国家安全生产事故灾难应急预案：通信与信息保障救援装备保障应急队伍保障交通运输保障医疗卫生保障物资保障资金保障社会动员保障应急避难场所保障技术储备与保障宣传、培训与演练（三）应急预案核心要素的优化1.风险与业务影响分析2.应急资源管理3.应急组织指挥体系4.信息报送方法与程序5.分级响应6.公众沟通与信息发布1.风险与业务影响分析（1）风险分析–四大步骤：危险源辨识、脆弱性分析、风险评价与控制策略–抓主放次：主要/重大危险源或风险点–脆弱性/敏感性分析：重要基础设施与关键资源、重要业务–风险评价：针对重大可信事件/高风险开展应急准备–控制策略：基于可获得资源，构建情景，设计应对过程与框架风险资源影响风险=危险源x暴露x脆弱性1.风险与业务影响分析（2）业务影响分析–在风险分析基础上，依托现有资源，评估关键基础设施与资源被破坏后对城市运行的潜在影响，以确定应急恢复目标（时间）。关键基础设施与资源：•化学设施•大型商业设施•通信•关键制造业•大型水坝•国防工业基础设施•应急服务•能源•金融服务•食品和农业•政府设施•医疗卫生设施•信息技术•核反应堆、材料和废弃物•交通系统•供水和污水处理系统2.应急资源管理（1）应急资源管理过程（现有资源）（2）应急资源的完整性与分类（能力）（3）应急资源管理模式（队伍、设施、区域）需求识别采购与获取动员追踪和报告恢复和遣散•消耗性•非消耗性补偿清单资源准备•分类•证书事件基于现有资源：•已有资源•可动员的资源•可获得的区域合作互助•可获得上级部门或政府支持•可获得的国际援助3.应急组织指挥体系•一个权威的常态综合管理机构牵头管理•一个快捷的平战转换机制，明确决策、指挥与协调关系•一个非常态的临时性应急组织•一个常态与非常态结合的指挥协调中心安监部门卫生部门水利部门农业部门公安部门国家及各级地方政府安监部门卫生部门水利部门农业部门公安部门国家及各级地方政府常态与非常态转换常态与非常态共存•一元化的应急指挥关系：一个人只接受另一个人的指挥命令个体应对层专业处置层综合响应层领导决策层战略战役战术技能﹖！•尽快推动应急组织指挥体系的形成专业处置辖区医疗消防安监相关单位环境总指挥部新闻中心现场指挥部……社会媒体工作组先期处置事件事故企业周边社区国家省（直辖市、自治区、兵团）指导统一领导统筹全局指挥协调分工协作社会动员支持在战争中要求有现代的指挥组织，第一在于指挥部里面要大有科学的组织形式，用组织来推动工作，而不是靠天才和自己头脑去空想。•领导决策与行动指挥分离，前后支持，共同运作–领导靠前并不是取代现场指挥，大量事件并不适合靠前决策“……干涉到下级的具体事项，例如战役战斗的具体部署等等，同样是有害的。因为这些具体事项，必须按照随时变化随地不同的具体情况去做，而这些具体情况，是离得很远的上级机关无从知道的。这就是战役和战斗的分散指挥原则。”4.信息管理•应急救援指挥中心，一个汇集、处理信息的枢纽–基础信息管理–灾情信息获取、报告、共享与分发平台–信息分析、灾情会商、综合研判和决策协调法国5.分级响应•基于现有能力的分级响应。•建立自上而下、自下而上的双向应急启动机制（互补）。•明确事件级别不等于响应级别（事件级别与响应级别分离）。•确立预先授权机制，保证行动效率。川东北气矿钻井队高桥镇政府川东钻探公司西南油气田分公司四川石油管理局中石油集团公司开县政府重庆市政府国家安监局重庆市安监局国务院23日22时04分井喷失控23日22时20分24日10时30分24日21时8分24日15时8分23日23时24日18时42分23日23时26分23日22时40分23日23时10分24日8时20分23日22时52分23日22时45分23日22时30分24日5时25分6.公众沟通与信息发布•建立应急的两条战线——应急处置与公众沟通三、情景构建与应急演练（一）重特大事故情景构建（二）规范务实的应急演练（一）重特大事故情景构建•重特大事故情景综合同类案例，考虑各种意外情况基于普遍规律和特定要素代表本地区和企业的主要威胁与风险数量不宜多，以典型情景分析出通用的任务设计应急响应过程，或转化为演练情景风险分析资源分析业务影响分析情景构建情景任务能力责任主体模块化队伍既有能力增援需求控制目标情况态势大范围暴雪天气交通中断事件不明原因重大传染病疫情事件大规模网络信息安全事件燃气多门站停气事件大规模群体性事件水源严重污染事件大面积停电事件地铁情景构建破坏性地震特大洪涝灾害民航空难事故北京市巨灾情景构建情况沉着冷静，有备无患：抗战期间，八路军第129师师长刘伯承明确要求：“（各级指挥部）应经常进行备战的组织工作，……平时即假想各种敌情，看好各方地形，预定使用游击队、民兵、自卫队的战法，并进行演习。”情景分析事件演化规律研究事件灾难后果分析情景展现任务梳理划分情景响应阶段形成情景任务列表能力评估提出任务所需能力调研评估既有能力（面向现在的）应急响应对策要点基于既有能力如何更好地应对此类巨灾？（面向未来的）应急准备规划建议如何弥补既有能力与目标能力的差距？通过情景构建研究回答两个问题•重特大事故情景构建-基本步骤（二）规范务实的应急演练1.应急演练的作用与时机–检验应急预案、培训、装备和设施的有效性；–培训人员，明确和熟悉各自角色与职责；–推动多种力量的协调、沟通与合作；–发现能力不足，提供改进机会；–提高队伍与个人的能力。事件来临前政策调整前机制形成前产品定型前预案编修后装备更新后风险识别后能力定期验预案演练培训（二）规范务实的应急演练2.演练的规划与方法–制定应急演练整体规划，统筹安排3-5年内各类演练项目；–选择不同主题和目标，周期内覆盖全部应急职能和要素；–形成持续改进机制，合理调整演练规划与演练项目。初级、桌面、单项高级、实战、综合高能力低初级桌面高级桌面单项操练指挥部演练全面演练战略问