关于地方政府融资平台贷款的深层思考

关于地方政府融资平台贷款的深层思考地方政府融资平台是地方政府为了加快城市基础设施的投资建设,通过划拨土地等资产,组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,以政府的名义担保进行融资,并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。一、地方政府融资平台贷款:必须引起高度关注的经济现象(一)地方政府融资平台贷款数量大,增长速度快。地方政府融资平台数量很多,统计资料显示,全国共有各级地方政府融资平台8000多家。其次,地方政府融资平台贷款数量大,2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元;非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元,其中,短期贷款增加1.38万亿元,中长期贷款增加5万亿元;由于地方政府融资途径主要靠银行贷款,这里的中长期贷款多数投向地方融资平台,其贷款总量近3.8万亿元,地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升,占新增贷款总量比约40%。地方政府融资贷款中项目贷款占多数,占全部融资平台贷款比例已超过80%,即项目贷款余额近5万亿元。(二)地方政府融资平台风险逐步凸显。地方政府融资平台对促进经济发展发挥了一定的积极作用,但随着融资规模的扩大,贷款总量的急剧增长,风险逐步凸显。一是政府信用风险。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款,随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重,甚至完全脱离了财政的实际承受能力,资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方政府融资平台的数量和融资规模暴涨,地方政府债务负担加重,就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元,历年累计债务合计达到了11万亿元,地方政府融资平台的贷款已占地方政府收入的240%,地方财政赤字率高升。只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转,影响政府信用度,损害政府形象,使得政府信用面临巨大风险。二是资金信贷风险。银行在与这些平台合作过程中,即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司,但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度,导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题,使银行资金面临较大的风险。地方政府无论是依靠财政偿还还是依靠土地运作都根本不能满足偿债的需要,即便通过转期等手段违规操作也只是暂时缓解,风险并不能消除。三是社会稳定风险。大量的贷款资金涌入地方政府融资平台,挤出了经营性企业的贷款资金需求;土地运作贯穿于地方政府融资的全过程,耕地保护风险加大,十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战。在后危机的经济不稳定时期,宏观经济一旦反复必然冲击政府财政,严重影响居民消费水平和就业率,无节制扩张的地方政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。(三)地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注。地方政府融资平台隐藏着多方风险,已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》,确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要,防止贷款被挪用,并严格防范项目融资风险,此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的,必须采用贷款受托人支付的方式,规范了信托、银行、政府三方的大部分政信合作项目。2010年1月19日温家宝总理主持召开了国务院第四次全体会议,会议提出要更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用,尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险。同时中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方政府融资平台信用风险。社会各界也通过不同形式,表达了对地方政府融资平台融资的担忧。二、关于地方政府融资平台经济现象的争论(一)关于地方政府融资平台的合法性。认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是:2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。从商业银行角度来说,地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式,满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求,所以地方政府融资平台是具有法人基础的,合法的独立法人,可以从银行贷款。认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分,贷款债权难以主张,地方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配,法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看:一种是以“打捆贷款”为代表,这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”,而我国《担保法》第二章第八条明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”,可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴,地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定,是国务院严禁办理的,银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化,是不具有很大的确定性的可能债权,按照现行法律,不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定,也是国务院所禁止的,因为质押标的一旦缺失,地方政府融资平台公司就不能按期还款,银行贷款无担保可言,而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款。（二)关于地方政府融资平台的风险性分析。认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点:1、投融资模式趋于多元化2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门，政府资源分散在各投资公司，运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象，造成资源使用效率低下，而且当债务到期还不起债时，只能由财政部门归还。之后，地方政府在创立投融资平台时，普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。目前，地方政府投融资平台越来越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT(Build(建设)——Transfer(转让))、BOT(Build(建设)——Operate(经营)——Transfer(转让))、IOT(Invest(投资)——Operate(经营)——Transfer(转让))、BLT(Build(建设)——Lease(租赁)——Transfer(移交))等模式，这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高了国有资本的带动作用及运营收益，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。2、资产规模差异化2009年5月末，全国共有地方政府投融资平台3800多家，其中70％以上为县区级平台，资产规模小，注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限，难以承接大型项目的投资建设，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况，各地政府纷纷出谋划策，扩大公司规模，增强其融资能力。如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台，有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。如，河北省邯郸市采用“决策(委员会)+监管(委员会办公室)+平台(5家投资公司)”的模式，决策委员会独立于各部门之上，实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制；监管委员会实施监督；5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大，但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革，使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升，通过投融资平台投资的石(家庄)武(汉)铁路客运专线，已从银行获得3亿元贷款，并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。3、我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。可见,地方政府融资平台风险与金融风险息息相关,财政出资担保与银行信贷密切相连,一定程度上放大了风险倍数,地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。认为地方政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同,政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性,其依据也有五点:1.从政府不会倒的前提看,在金融危机时期经济面临下行的预期下,无论何种投资都充满风险,而地方政府融资平台贷款由政府背书,增加了还贷的信用额度。由于地方政府融资平台贷款以政府作为第三方担保,只要政府不倒就有还款的可能性。2.从风险爆发的集中度看,为了满足城市基础设施建设需要,地方政府融资平台贷款的数量增加,大多贷款都是中长期贷款,而且是按照惯例分期还款,并非一次性还款,风险被逐年分散,并不会发生风险集中爆发的现象,从这一层面看,商业银行把贷款给地方政府融资平台是一种理性行为。3.从贷款的偿还责任主体看,地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为,实际工作中很少追究个人责任;更何况融资规模大,贷款金额多,没有人能承担得起如此重大的责任,所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高,所以,对政府财政支付能力是否能担当起地方政府融资平台贷款风险的担忧可以在短期内消除。4.从贷款风险的监管看,目前由财政部门设立的政府投融资决策委员会和监督委员会及办公室提前介入,负责对政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融资风险。5.地方政府融资平台贷款风险比中小企业贷款风险小。中小企业受其资产规模的限制,抗风险能力较弱,经营效益不稳定,一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整,极易影响小企业的生存和发展,退出市场的概率较高,缺乏还贷保证,即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高,所以,地方政府融资贷款的风险相对于中小企业较小,是商业银行信贷对象区间内的择优选择。(三)关于地方政府融资平台效用的评价争论1.地方政府融资平台具有积极正面效果,利多弊少。第一,在新一轮的经济建设中全国各地积极投资项目建设,各级政府不断设立融资平台扩大融资规模,将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力、城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设,可以有效地将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源整合起来,提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快,2009年全社会固定资产投资224846亿元,比上年增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点,全年基础设施(扣除电力)投资41913亿元,增长44.3%。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基础设施,扩大了基础设施建设,增加了短缺产业的投入,加快了公共环境的改善,一定程度上惠及百姓生活,为下一步经济的转型发挥了积极的作用,为消费增长创造了更好的条件。第二,通过地方政