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政府会计准则——基本准则主讲人：孙娟2018年8月中华人民共和国财政部令第78号——《政府会计准则——基本准则》《政府会计准则——基本准则》已经财政部部务会议审议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。部长：楼继伟2015年10月23日《政府会计准则——基本准则解读》内容安排一、《基本准则》制定背景二、《基本准则》是如何制定的？三、《基本准则》定位和作用四、《基本准则》主要内容解析五、政府会计准则体系建设与展望一、《基本准则》制定背景（一）我国预算会计制度改革历史沿革（二）我国现行预算会计制度特点及缺陷（三）政府会计改革国际趋势和经验（四）我国政府会计改革研究与实践（五）《基本准则》出台的必要性和紧迫性（二）现行预算会计制度特点及缺陷预算会计制度体系财政总预算会计制度行政单位会计制度参与预算执行的会计：国库会计税收征解会计国有建设单位会计社保基金会计土地储备资金会计等事业单位会计准则事业单位会计制度行业事业单位会计制度（医院、高校、中小学校、科学、彩票、基层医疗卫生机构、测绘、地勘等）2.现行预算会计制度特点（1）核算目标：预决算信息与财务信息相融合，但偏重于满足财政预算管理的需要。（2）核算内容：资产、负债、净资产和收入、支出，但侧重于预算收入、支出和结余情况。（3）核算基础：主要以收付实现制为基础（4）会计报告：主要反映财政总预算资金、单个行政事业单位、单项基金等的预算收支执行结果，表现为决算报告。3.存在的主要问题（1）不能科学、全面、准确反映政府的资产和负债状况①核算范围偏窄/计量问题/信息质量不高等（2）不能准确核算成本，不利于推进绩效考核（3）不能提供信息完整的政府综合财务报告（合并报表？）（4）会计制度各自独立、相互分割、不能形成一个有机的整体（可比性？顶层设计？）二、《基本准则》是如何制定的？（一）要处理好的几个关系准则VS.制度？预算会计VS.财务会计？新准则制度VS.现行准则制度？国內实务VS.国际规则（二）基本思路（三）制定原则（四）制定过程（一）要处理的几个关系：1.准则VS.制度？准则制度按会计要素制定的，可以不按会计主体制定一个主体会计科目、账务处理、报表解决会计要素如何进行确认和计量的问题，同时也规范会计主体应当披露哪些方面的信息解决会计要素如何进行记录和报告的问题原则导向：原则是指给出一些道理和逻辑，具体情况具体分析，需要职业判断。规则导向：用条文的形式来规范，什么样的情况就怎样进行处理，条条框框，泾渭分明，对号入座；结论就是：准则+制度2.预算会计VS.财务会计？预算会计财务会计第五十八条本准则所称预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。第五十九条本准则所称财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况，运行情况和现金流量等的会计。结论就是：财务会计与预算会计适度分离，又相互衔接（3）新准则制度VS.现行准则制度？新准则制度现行准则制度基本准则具体准则政府会计制度事业单位会计制度行业事业单位会计制度行政事业单位会计制度财政总预算会计制度结论就是：财政部会有详细的规定我国政府会计标准体系2012.22012.122013.122015.102016.72017.42017.72017.10事业单位财务规则行政单位财务规则事业单位会计准则事业单位会计制度行政单位会计制度政府会计准则基本准则第1-4号政府会计准则第5号政府会计准则第6号政府会计准则2017年10月发布《政府会计制度》自2019年1月1日实施（4）国内实务vs.国际规则国内实务国际规则我国国情不同国家、体制不同、所以做法不同结论就是：政府会计不存在国际趋同，可以借鉴经验（二）基本准则制定的基本思路构建统一、科学、规范的政府会计准则体系适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府会计改革的有益经验（三）基本准则制定的原则坚持目标、理清思路立足国情、借鉴国际继承发展、改革创新科学民主、公开透明先构建政府会计的基本框架再逐步完善整个体系（四）基本准则制定过程2014年4月形成讨论稿2014年9月至2015年4月，征求意见阶段。三轮征求意见482条书面意见和建议2015年4月召开立法论证会2015年5至9月按程序报批2015年10月签发三、基本准则的定位和作用在政府会计准则体系中，《基本准则》是“顶层设计”作为政府会计的“概念框架”：统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定为政府会计实务问题提供处理原则为编制政府财务报告提供基础标准为建立统一、科学、规范的政府会计准则体系奠定了基础基本准则属于概念框架，统驭具体准则和会计制度制定。若干具体准则及应用指南•会计要素类•财务报告类•特殊事项类具体准则规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则。应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。政府会计制度•财政总会计•行政事业单位会计会计制度规定政府会计科目及其使用说明、财务报表格式及其编制说明等四、基本准则的主要内容和解析(一）基本架构(二）制定依据(三）适用范围(四）主要创新与突破(五）几个基本概念(六）生效日期（一）《政府会计准则——基本准则》框架第三章政府预算会计要素（8条）预算收入预算支出预算结余第一章总则（10条）第二章政府会计信息质量要求（7条）第四章政府财务会计要素（22条）资产负债净资产收入费用第五章政府决算报告和财务报告（9条）第六章附则（6条）（二）基本准则的制定依据第一条为了规范政府的会计核算，保证会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》和其他有关法律、行政法规，制定本准则。其他法规：《党政机关厉行节约反对浪费条例》《预算法实施条例》（征求意见稿）国发[2014]63号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）行政单位财务规则（财政部令第71号）事业单位财务规则（财政部令第68号）行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）参考：企业会计准则——基本准则（财政部令第76号）《国际公共部门主体通用财务报告概念框架》（2015）（三）基本准则适用范围第二条本准则适用于各级政府、各部门、各单位（以下统称政府会计主体）。前款所称各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则。解析：（1）什么是“政府”？（2）排除条款（3)基金、资金类主体？（4）适用范围≠合并范围？1.构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算模式。第三条政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。财务会计实行权责发生制。第十八条政府预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余。第二十六条政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用第五十六条政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。适度分离：（1）双体系：政府会计由预算会计和财务会计构成（2）双基础：权责发生制和收付实现制（3）双报告：决算报告和财务报告（四）基本准则的主要创新与突破政府会计预算会计财务会计决算报告权责发生制收付实现制强化完善相互衔接：（1）3+5要素（2）决算报告与财务报告权责发生制收付实现制预算会计体系财务会计体系预算收入支出表预算结转结余变动表财政拨款收入支出表资产负债表收入费用表现金流量表资产负债净资产收入费用预算收入预算支出结转结余净资产与资金结存差异调节表平行记账(1)预算会计概念第五十八条本准则所称预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。(2)收付实现制概念第六十一条本准则所称收付实现制，是指以现金的实际收付为标志来确定本期收入和支出的会计核算基础。凡在当期实际收到的现金收入和支出，均应作为当期的收入和支出；凡是不属于当期的现金收入和支出，均不应当作为当期的收入和支出。(3)财务会计概念第五十九条本准则所称财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。(4)权责发生制概念第六十条本准则所称权责发生制，是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。凡是当期已经实现的收入和已经发生的或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应当作为当期的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，也不应当作为当期的收入和费用。【案例1】为开展事业活动，某事业单位采用国库授权支付方式购买一项固定资产，价值为120万元，预计使用10年，每月计提折旧1万元（1）预算会计下的处理：①收到代理银行授权支付到账通知单时，借：零余额账户用款额度120贷：财政补助收入120②购入固定资产时，借：事业支出——财政补助支出120贷：零余额账户用款额度120③按月计提固定资产折旧时，不做会计处理（2）财务会计下的处理：①收到代理银行授权支付到账通知单时，同上缺点：资产去哪里了？②购入固定资产时，借：固定资产120贷：零余额账户用款额度120②按月计提固定资产折旧时，借：XX费用1贷：累计折旧1（3）预算会计和财务会计相融合：①收到代理银行授权支付到账通知单时，同上②购入固定资产时（双分录），借：固定资产120贷：非流动资产基金——固定资产120同时，借：事业支出——财政补助支出120贷：零余额账户用款额度120③按月计提固定资产折旧时，借：非流动资产基金——固定资产1贷：累计折旧1缺点：预算支出了吗？缺点：折旧费用在哪里？财务会计预算会计收到代理银行授权支付到账单时，借：零余额账户用款额度120贷：财政拨款收入120同时，按照收付实现制原则，借：资金结存—零余额账户120贷：财政拨款预算收入120购入固定资产时，借：固定资产120贷：零余额账户用款额度120借：事业支出——财政补助支出120贷：资金结存—零余额账户120按月计提固定资产折旧时，借：XX费用1贷：累计折旧1不做处理（4）预算会计和财务会计适度分离2.准确定位了决算报告和财务报告的目标政府会计的目标：①应当提供哪些信息？②向谁提供信息？③满足信息使用者的哪些需要？④会计信息应满足哪些质量要求？（1）提供哪些信息？满足哪些要求？第五条政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府财务状况、运行情况（含运行成本，下同）和现金流量等有关的信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者作出决策或者进行监督和管理。体现：受托责任观+决策有用观（2）会计信息使用者：政府决算报告使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者（3）会计信息