PPP项目投资回报机制如何设定？

PPP项目投资回报机制如何设定？2016-05-06高晓峰ppp观察——以某污水处理厂BOT项目尽职调查为例项目简介某污水处理厂BOT项目位于沿海某省份的石墨新材料产业集聚区。随着该产业集聚区内石墨企业数量增多、规模扩大，污水排放量也日益增大。为解决该区域企业排污问题，2014年12月，该地人民政府批复同意建设该污水处理厂项目，投资估算费用6381.13万元，该项目采用BOT模式。2015年1月，该石墨新材料产业集聚区污水处理厂建设工程BOT建设运营单位发布招标公告称，项目将采用公开招标方式，招标内容主要包括项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等。在招标公示规定的时间内共有4家单位进行投标，经评选，得分最高的某生物环保有限公司中标。依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定，该地人民政府被确定为项目的实施机构，具体负责项目的招投标、特许权经营协议的签署、履行。中标的社会资本方成立了项目公司。该地人民政府依据《中标通知书》《授权委托书》和项目公司签订《特许权经营协议》。协议约定的项目投资回报机制为“政府付费”。投资回报机制探讨从《特许权经营协议》的合同设置条款来看，设定的项目回报机制是“政府付费”，即项目的全部收入（成本及收益），是通过政府财政预算安排，每年从财政预算资金中固定支付给项目公司用于日常经营及正常利润的费用。即本项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本。笔者认为，判断该项目是否适用“政府付费”模式，需要对该项目操作模式进行分析。首先，该污水处理厂BOT项目不是非经营性项目，不能主要依靠“政府付费”回收投资成本。从其招标内容来看，包括了项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等，实际上是BOT的展开，应为:DBFOOT（设计—建设—融资—拥有—运营—移交）。其次，本项目若采取政府付费，那么政府付费操作模式仅满足在特许经营协议中约定是不可行的。在本项目中，政府付费模式中的财政补贴资金要履行法定的程序，不能仅仅满足于在特许权经营协议中进行约定，否则，仅有政府承诺给予财政资金补贴，在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现环节存在巨大风险。所以，项目公司应要求该地政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。最后，无论是采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式亦或是采用“政府付费”模式，该污水处理厂BOT项目在项目识别环节都有重大缺失。依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的规定第七条、第八条和第九条的规定可以看出，该污水处理厂BOT项目尚未进行《可行性研究报告》《项目产出说明》《物有所值评价》《财政承受能力论证》《实施方案》文本的编写和报批工作。虽然该项目已经进行过公开招投标程序，但应弥补环节的缺失，补足缺少的关键材料，否则，该项目将成为假PPP项目。笔者认为，该石墨新材料产业集聚园区的排污企业是具有一定的污水处理费用支付能力的，只是支付能力有赖于其经营能力的持续性，但其经营能否持续不可预测，致使污水处理费的收取具有风险性，导致收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，本项目回报机制适用“使用者付费+可行性缺口补助”模式。（作者单位：北京大成（石家庄）律师事务所）