行政诉讼制度问题分析及完善建议

龙源期刊网行政诉讼制度问题分析及完善建议作者：刘卿斐来源：《管理观察》2010年第12期摘要:《行政诉讼法》是我国法律体系的重要组成部分,自其颁布实施以来,在实践中产生了许多亟待解决的问题。笔者拟从制度层面对其法条中的缺陷进行分析,并提出完善建议。关键词:行政诉讼问题分析制度完善《行政诉讼法》的实施对于监督和规范行政主体行使职权,保护行政相对人合法权益,推动宪政和法治建设,具有重要意义。但行政诉讼制度在实践当中也暴露出了很多的问题,需要进一步完善。一、行政诉讼的含义及特征行政诉讼是人民法院应公民、法人或其他组织的请求,通过法定程序审查具体行政行为的合法性,从而解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼法是由国家制定的调整人民法院、当事人和其他诉讼参与人在行政诉讼活动中的权利和义务关系的法律规范的总和。它调整的对象是各种行政诉讼行为和各种行政诉讼关系,主要内容是规定行政诉讼主体的权利和义务。我国的行政诉讼具有如下特征:1.行政案件由人民法院受理和审理。2.人民法院审理的行政案件只限于就行政机关作出的具体行政行为的合法性发生的争议。3.行政复议不是行政诉讼的前置阶段或必经程序。4.行政案件的审理方式原则上为开庭审理。二、行政诉讼制度的缺陷分析在实践中,行政诉讼法部分规定暴露出许多缺陷,尤其在很多具体事项的执行方面,缺乏明确的规定,笔者结合相关发条具体分析如下:(一)对受案范围的规定不尽完善龙源期刊网《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”并在第12条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”事项提起的诉讼。从而明确限定行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为,并将抽象行政行为排除在外。然而,在实践中,行政行为的定义很难被明确界定,其内涵和外延均具有不确定性。虽然,学界已提出区分具体行政行为和抽象行政行为的标准,但对于政府的很多行为,难以作出区分。例如:会议纪要是不是具体行政行为,行政机关的通知、公告是否可以构成具体行政行为,行政机关作出的涉及技术问题的认定是否具有具体行政行为的性质等,如果这些行为难以被明确界定,则直接影响行政诉讼的受理。另外,行政诉讼只能以人身权和财产权作为标的,而诸如劳动权、受教育权等其他权利则无法得到救济。行政诉讼只能审查外部行政行为,不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。因此,应该考虑进一步扩大行政诉讼的受案范围。(二)对诉讼主体规定中存在的问题1.《行政诉讼法》规定,行政诉讼的被告只能是做出具体行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织。这意味着行政主体不能以原告的身份提起行政诉讼,从而有可能引发如下问题:1.当某一具体行政行为的实施损害国家或社会公共利益,或者影响其他的行政机关行使职权,相对人不可能提起行政诉讼,行政主体如果也不能提起行政诉讼,这样,作为对行政行为的司法审查制度的行政诉讼制度对此就会无能为力。2.从理论上分析,行政主体可以作为机关法人参加行政法律关系,因而有可能发生行政争议而形成行政案件,在这种具体的行政诉讼法律关系中,该行政主体只能以机关法人的身份作为原告参加诉讼。3.从司法实践看,“民告官”和“官告官”的行政案件在适用法律方面并不存在实质的差别,人民法院能够处理,也已经处理过不少“官告官”的案件。(三)对于检察机关原告资格问题缺乏明确的规定人民检察院等检察机关作为国家法律实施的监督机关,是否具备行政诉讼的原告资格,学术界也存在争议。如果允许检察机关具有原告资格,那么将出现以下问题:第一,检察机关充当行政诉讼的原告缺乏法律依据。第二,行政诉讼的起诉权是行政相对人享有的一项重要的诉权,是否行使应当由行政相对人根据自己的意志选择。如果允许检察机关以原告的身份提起诉讼,实际上就在一定程度上剥夺了行政相对人的诉权选择权。第三,诉讼后果没有人承担。龙源期刊网如果不允许检察机关具有原告资格,那么也面临以下问题:第一,在行政相对人不敢起诉、不愿起诉或不能起诉的情况下,如果不允许检察机关行使起诉权,行政相对人的合法权益就难以得到保护。第二,一旦行政主体为了逃避法律责任,以牺牲国家利益为代价,不适当地赋予行政相对人以法外利益,或不适当地减免行政相对人的法定义务,或对行政相对人的违法责任不予追究。在这种情况下,如果不允许检察机关行使起诉权,国家利益就会受到损害。第三,现实生活中存在的行政行为损害公共利益或国家利益而无人起诉的其他各种问题也将无法解决。(四)行政诉讼制度的救济问题现行行政诉讼制度的具体制度设计是仅仅对行政相对人的单向救济。如诉讼只能由行政相对人提起;行政主体负主要举证责任等。而行政契约争议是在双方约定的基础上产生的,争议的解决并不仅仅限于行政相对人。行政诉讼制度这种单向性构造不能满足行政契约救济的需要,必须针对行政契约纠纷的特点对目前的行政诉讼制度进行重构,即在原来单向性构造的行政诉讼制度框架中,建立专门适用于解决行政契约纠纷的双向性构造的诉讼结构。也就是要将行政契约与具体行政行为并列纳入行政诉讼受案范围;专门规定解决行政契约纠纷的特别规则,包括允许行政主体起诉的条件、调解原则、举证责任等方面。(五)行政诉讼执行力方面的缺陷现行《行政诉讼法》对行政相对人不履行义务的行为规定了明确具体的强制执行措施,但是,对行政主体不履行应尽义务的强制执行措施规定非常有限,主要是划拨和罚款。这种制度设计存在着重大缺陷。1.违背了法律的公平原则。现行《行政诉讼法》对行政诉讼中强制执行措施的规定,造成了对行政相对人适用一种强制措施,对行政主体适用另一种强制措施的局面,表现出浓厚的“官贵民贱”的立法思想。2.损害了司法的权威与法律的尊严。在法治社会,法院是裁判是非的权威机构,法院的裁判必须得到全面的遵守与履行。现行《行政诉讼法》的规定与这一要求不相符合。司法的权威在面对行政主体的时候,总会有所顾虑,有所特殊,行政主体所具有的或所代表的权力、权势,使得司法的权威大打“折扣”。这必然极大地损害司法的权威和法律的尊严。3.与我国的实际国情不符。在行政诉讼制度比较健全的西方国家,对法院裁判的自动履行已经成为普遍遵守的行为规则,成为一种法律文化和习惯。在这种文化氛围下,这些国家的成文法多没有明确规定对行政主体不履行法院裁判的强制执行措施。我国的现实情况是,行政主体这个执法机关有时候自己并不自觉履行法院的裁判,或明或暗地挑战司法的权威。在司法的权威还没有得到绝对遵从的社会氛围里,对行政主体规定较“温和”的强制执行措施,这一借鉴西方国家的做法,是不符合我国国情的。三、行政诉讼制度完善建议龙源期刊网针对以上问题,笔者结合所学与思考,拟提出以下建议,冀以为《行政诉讼法》的进一步完善提供参考。(一)进一步明确行政诉讼法的法律解释相关部门应对现行法关于受案范围、诉讼主体等内容作出更为明确、详尽和具体的规定,加强将具体行政行为和抽象行政行为相区分的规定的可操作性。同时,可以借鉴国外通过判例结合个案所作作出法律解释这一形式,运用经验主义的点滴积累完善相关规定,同时,也可以发挥弥补理性主义的规则建构不足的作用。(二)完善行政诉讼强制执行措施的设计增强行政主体强制执行的力度,丰富行政主体强制执行的措施种类,使行政诉讼强制执行制度充分体现公平,使司法裁判的权威在执行措施方面得到极大的增强。具体建议如下:1.对公民、法人。其他组织与对行政机关的强制执行措施在原则上应该相同或同等。2.对行政主体拒不履行法院裁判的,应当规定可以直接执行国库财产。3.对行政主体拒不履行法院生效裁判的,要加大制裁拉力度。一是要在规定对机关强制的同时,还应增加对机关有关负责人和责任人个人的制裁;二是必须使行政与刑事责任的承担成为直接和必然。4.增加行政诉讼强制执行措施的具体方法,使法院在裁判强制执行措施时有足够的方法可供选择。(三)强化检察机关在行政诉讼中的参与强化检察机关参与地位,对涉及国家公共利益和行政违法行为提起行政诉讼,对不敢起诉、不会起诉的弱势行政相对人支持起诉、帮助起诉,既能有效地发挥检察机关法律监督的职能,也在一定程度上弥补行政诉讼的权利救济程序的不足。具体可以做到:1.强化对人民法院行政审判程序的监督。行政审判程序的法律依据主要由《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行行政诉讼法的有关司法解释构成。检察机关对行政诉讼程序的监督,主要针对人民法院审理行政案件时,不根据当事人的诉请,违背行政诉讼程序规则,由法官根据案件处理的需要来确定内容的职权主义倾向和审判过程中的法官不中立。检察机关在行政诉讼中加强对法官保持中立,独立审判,依法审判的程序监督,其根本的目的是为了从程序上促进司法公正的实现。龙源期刊网以国家公诉人的身份或原告资格参与诉讼。检察机关对行政违法行为提起诉讼,目前最大的障碍来自于立法的限制。在立法尚不明确,司法还需要实践完善的过程中,检察机关提起行政诉讼的范围和方式可以适当从严。作为对行政诉讼起诉权的补充,检察机关提起行政诉讼的过程中,还应当建立公民个人和社会团体支持起诉的制度。该制度建立一方面是为了鼓励公民和社团组织对行政违法行为要敢于起诉,推动依法治国的方略进行;另一方面,在此过程中检察机关也应当接受社会的监督和人民群众的监督。(四)赋予法院对行政裁决案件的司法变更权行政诉讼法第54条第1款第4项规定“行政处罚显失公正的,可以判决变更”,意味着我国现行法对变更判决的采用“显失公正”这一标准。行政裁决诉讼的特殊性在于解决裁决自身的合法性不是当事人的最终目的,解决平等主体之间原来的民事争议才是其最终目的。人民法院拥有对平等主体之间的民事纠纷的最终司法裁决权。人民法院对行政裁决案件,既能进行合法性审查,对平等主体的民事争议又有变更权,这是符合法律精神的。综上所述,《行政诉讼法》在实施过程中,需要不断地加以完善,以确保其基本原则和法律精神能有效地得以贯彻,这一过程,既着重于行政机关内部关系的明确和调整,也涉及到行政机关与司法机关权力的制衡,需要在综合平衡中稳步推进改革进程。◆参考文献:[1]皮纯协张成福:《行政法学》中国人民大学出版社[M].北京:2002.(5)[2]王峰.我国行政诉讼检察监督的现状及其完善[J].天水行政学院学报,2007,(06).[3]秦晶晶.浅析三大诉讼检察监督制度[J].山西省政法管理干部学院学报,2008,(04).[4]滕宇.略论我国民事行政诉讼检察监督制度[J].辽宁教育行政学院学报,2008,(05).[5]屈芳.行政诉讼检察监督制度之完善[J].河南公安高等专科学校学报,2007,(02).作者简介:刘卿斐(1984—),男,汉族,广西桂林人,中国人民大学,在读研究生。