浅谈政府投资项目代建制

龙源期刊网浅谈政府投资项目代建制作者：吴晓萍陈平平来源：《管理观察》2010年第21期摘要:政府投资项目在我国基本建设投资中占有很大的比重,代建制是我国政府投资公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。在重大工程项目建设管理中实行代建制已成为必然,它是保证工程质量、提高投资效益的重要举措。但在我国,目前政府投资项目实行代建制仍处于探索和完善阶段。本文阐述了代建制的含义、实行的必然性及意义和目前存在的问题,并提出几点思考,为进一步推动代建制的发展作了有意义的研究。关键词:政府投资项目代建制管理模式在城市建设的加速进程和城市规模的不断扩大中,旧城改造进行的如火如荼,城市包围农村也顺利进行。以前农民自己建的私房被拆迁了,集体土地转化为国有土地,政府经过重新规划,招商引资,把原来的农村建成了新型的城市,由政府统一建成了规划整齐的安置房,农民住进了一栋栋公寓楼,周围建了许多生活必须的配套设施,居民的生活环境得到了改善,政府利用土地资源的整合,也创造了效益,城市建设达到了双赢。因此,建立专业化、社会化的工程项目管理公司,全面推进工程项目代建制,对于更好地适应建筑市场投资多元化、管理社会化和经营市场化的新机制,规范政府管理,具有十分重要的现实意义。一、政府投资项目代建制的含义政府投资项目代建制,也称公益性政府投资项目代建制,简称代建制,指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离,政府投资项目经过规定的程序,委托有相关资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,作为项目建设期法人,全权负责项目建设全过程的组织管理,是现行的在我国非经营性政府投资项目建设领域推进的一种项目管理模式。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资的自主权,鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与经营性的公益事业与基础设施项目建设。建立一种新型的项目管理模式来取代传统的“小商品生产”方式。二、政府投资项目实行代建制的必然性长期以来,我国各级政府对直接投资的项目多实行单一的“财政投资,政府管理”管理方式,即“建设、监管、使用”多位一体的模式,该模式发挥了一定作用。但也存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题。随着我国投资体制改革和工程建设管理改革的深入,“代建制”作为政府投资非经营性项目的管理方式越来越引起人们的关注。政府在城市改造的过程中,往往需要各个专业部门配合进行。就拿安置房的建设做例子,政府职能部门没有也不可能完全配龙源期刊网备有经验的专业人员去管理,为了能更好更快地完成安置房的建设,政府部门往往会委托给有资格、熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术能力的代建单位进行全过程管理,降低了政府的建设风险。这样,政府不用花重金去聘请并成立专门的管理部门,只需支付相应的佣金给代建单位,就能保障安置房的顺利建设。代建制是将建设项目委托专业机构管理的一种项目建设管理模式。三、政府投资项目实行代建制的意义首先,有利于转变政府职能、规范投资。实行代建制,政府主管部门主要从事行业的指导监管工作,政府作为投资方,受到合同的约束,一些立项存在问题、资金缺口很大的项目将会受到制约。第二,有利于形成市场建设管理竞争机制,提高工程建设效率和政府投资效率。代建制以招投标形式,引入多个代建单位进行建设管理服务的投标竞争,促进了投资主体自身管理水平的提高,也提高了政府投资项目的建设效率和效益。第三,有利于提高工程项目建设质量。代建企业具有丰富的项目专业管理经验,能够提高管理水平、降低管理成本、方便监督管理,提高政府投资项目实施情况和透明度。第四,有利于发挥代建人专业化管理的优势。代建人作为专业化、社会化的建设管理单位,具有较强的技术、组织和管理能力,并保证其专业化技能和信息得以有效地积累和持续地发展。第五,有利于遏制基建领域的腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的传统模式,使各环节互相分离、互相制约。四、政府投资项目实行代建制目前存在的问题建设项目的前期立项、可研报告等一些手续均由政府职能部门牵头办理,而从地质勘察及设计单位的选择开始,项目的方案设计、施工图的设计、施工许可证、三通一平,工程招投标、施工单位的确定、签订施工合同、监理单位的选择、材料供应商的确定、分包单位的确定以及其他配套服务单位的确定及收费等等很多环节,全由代建单位包揽,整个过程的合法性及对投资的合理控制上,需要在实践中不断改进。一是由代建单位选择为该项目服务的如勘察、设计、监理、检测等专业单位,是否经过正常的招投标程序,对它们的资质是否严格把关,而收取的服务费用是否与服务范围及服务深度相匹配。实际上,好多代建单位是利用本单位现有的资源即关系户,这本身没有问题,只要程序合法(但这很少做到),还减少了寻找的成本,但因为真正的投资方不是代建单位,所以签订合同时,通常套用高的收费标准,而对服务的要求比较笼统,对服务存在缺失没有相应的制约措施,为投资控制留下了漏洞。龙源期刊网二是工程项目的招投标是否真正意义上的公开、公平、公正。事实上,很多代建单位为了加快进程,都是内部邀请比较熟悉的施工单位进行谈判,确定工程结算模式,个别的代建单位甚至在谈判时以自己单位的利益为前提,强迫施工单位接受作为签订合同的条件。而正常的招投标只流于形式,而大合同也只是为了备案使用,并没有真正的意义。由于政府投资是国有项目必须要进行公开招标,符合资质要求的单位都可以报名参与竞争,这对于内定的施工单位就有了很大的压力,他们要通过一些手段去保证自己中标,那么在工程开工前就要增加相当的隐形成本,俗话说,没人会干亏本的买卖,显而易见,施工单位一定要在施工过程中把这些成本弥补回来,在实际施工时偷工减料、乱要签证、随意变更就不能避免,即使小合同签定的再合理,也不能保证施工阶段的投资控制没有漏洞。三是在施工过程中监理的作用很重要。如果监理工程师的专业水平及职业道德缺乏的话,那么施工单位的花样就会越来越多,签证、变更、无中生有,只要能增加项目造价,什么方法都能用上,工程质量得不到保障,投资还会增加。例如:我公司在某项目一期工程快结束时被邀请介入进行跟踪审计,这也是投资方在发现代建过程中有些现象不正常才提出来的。由于对工程项目以前的情况不熟悉,加上好多隐蔽项目看不见,签证也无法核实,我们只能对工程项目进行竣工结算审计,在审计过程中发现资料提供不全,手续不完善,合同条款不严密,许多签证很不合理,但都有相关人员的签字,由于对当时的情况不了解,也不能妄加评论。在核对的过程中就会产生扯皮的现象,而由于合同签订的不严密,双方对合同理解的不同造成不必要的争执。更有甚者,由于施工单位达到了代建单位的要求,而代建单位未能履行当初的承诺,由此引起的纠纷也影响了代建方对投资控制的力度。另外,我们在代建方与专业的配套服务公司所签订的合同上也发现收费比例明显高于市场行情,这也说明他们在这些项目中未走正常的招投标程序。以上这些情况如何避免,笔者觉得只有政府职能部门及早地介入进行监督,并请中介咨询公司配合进行全过程的跟踪审计,才能堵住这些漏洞,从工程建设的前期到结束,控制好投资。当然对中介咨询公司审计人员的业务水平及职业道德也要有一个了解的过程并对服务质量要有严格的制约。五、完善政府投资项目代建制的几点建议首先,制订和完善与代建制相关的法律、法规和政策。法律上应明确代建单位在项目建设中是独立承担责任的法人,是代表政府利益的,要给予其相应的权利;明确与建设风险转移相应的法律依据,代建单位在项目竣工验收前风险自担;明确具体的项目考核标准和监督制度;明确实行担保和保险的制度。第二,政府要加强对代建人的监管,进一步规范决策机制。在政府投资管理中,要加大前期工作的力度,逐步推广全过程的跟踪审计。龙源期刊网第三,培育代建市场,规范招投标市场。大力发展中介咨询机构,从质量和数量上加强综合性的项目管理公司的培育,早日形成代建市场。进一步加大政府的采购力度,全面推行招投标制度,通过公平竞争,选择技术力量雄厚、装备先进、管理水平高的代建单位。六、结束语代建制是我国目前正在推进并逐步完善的工程项目管理新模式。这种模式对工程项目管理的传统方法,国际上通用的PM,PMC,EPC模式都提出了新的要求以及需要解决的问题,都需要在代建制的实践中不断完善解决。要搞好工程项目代建制,出资方、使用方要切实转变观念,真正赋予代建方进行工程管理的实权,使政府投资项目推进代建制真正成为一种好的有效的工程管理模式,达到控制政府投资和提高项目管理水平,对政府投资项目代建制进行全过程的跟踪审计是非常有必要,也是非常有意义的。◆参考文献:[1]向仕飞.政府投资项目代建制之我见[J].公路与汽运,2008(128).[2]贾丽红,刘建华.关于政府投资项目实行代建制的探讨[J].宜春学院学报,2008(8).[3]张日旭.政府投资项目代建制理论初探[J].当代经济,2008(10).[4]陈群,刘林.政府投资项目代建制研究[J].福建工程学院学报,2009(3).作者简介:吴晓萍(1967-),女,工程师、注册造价师,研究方向:工程造价。