美国应急管理体制

世贸中心大楼遭撞击后掀起的尘土遮天蔽日•2005年8月28日，“卡特里娜”飓风袭击美国，共造成1330多人死亡、100多万人流离失所、约4万人失业，至少毁坏了15万处产业，2005年下半年美国经济增长率降低1%。目录一、美国应急管理的发展与演变二、美国应急管理体系和机制三、美国应急管理体制的特征四、案例回放一、美国应急管理的发展与演变二战后，美国应机管理围绕FEMA（联邦应急管理署）的演变和发展，进行了四次大变革：1979年卡特政府成立了FEMA20世纪90年代初，詹姆斯.李.维特对FEMA进行了大规模再造“9.11”事件后，美国成立国土安全部，FEMA并入其中“卡特里娜”飓风过后，美国又开始在国土安全制之下改革FEMA.二、美国应急管理体制美国应急管理救援体系美国应急管理组织体系美国应急管理运行机制美国应急管理保障体系美国应急管理法律体系（一）美国应急管理组织体系美国建立了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构，形成了一个比较完善的应急管理组织体系。1.国土安全部国土安全部是美国最高的应急管理机构，它是在“9”11”事件后由联邦政府22个机构合并组建。原负责紧急事务的联邦应急管理(FEMA)于2003年并入国土安全部，但该局仍可直接向总统报告，是国土安全部中最大的部门之一，局长继续由总统任命。2.州、县、市应急管理机构美国各个州、县、市建有应急管理机构，负责辖区内突发事件的处置，是本区域紧急事件的指挥中心。3.社区应急服务机构美国的城市由很多社区性质的小城镇组成，在这些小城镇中设有大量志愿者性质的应急服务机构。国土安全部州应急管理机构地方应急管理机构社区应急管理机构社区应急管理机构社区应急管理机构美国应急管理层次图：（二）美国应急管理运行体系美国的应急管理体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域。1、交通2、通信3、公共设施及工程4、消防5、信息与规划6、公众救护12个领域主要包括7、资源支持8、卫生和医疗服务9、城市搜寻和救援10、危险物品11、食品12、能源（三）美国应急管理保障体系1、资源保障《国家应急预案》每一项职能附件规定相应的联邦政府协调机构、牵头机构和支持机构的职能。（1）协调机构负责事前策划，与牵头机构、支持机构保持联系，并定期组织召开本职能相关机构的协调会。（2）牵头机构作为职能的执行主体，负责提供人力，并尽可能获取足够使用的应急资源。（3）支持机构应牵头机构要求，提供人力、装备、技术和信息方面的支持。2、信息保障美国联邦应急管理局通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广泛应用的信息系统包括3个系统。3、经费保障美国已有较为完善的突发事件应急资金管理制度。联邦应急管理局的财政预算，不仅用于日常应急响应和培训、演习活动，还用于防灾、减灾和灾后恢复活动，但不包括特别重大事件发生后总统和国会特批的资金。联邦应急管理局各项资金的使用有严格的审计制度，地方政府动用其资金时，必须保存资金使用记录，并通过该局的审计。（四）美国应急管理法律体系1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。（四）美国应急管理法律体系（五）美国应急管理救援体系美国救援队伍建设采取职业化和志愿相结合的方式，在救援队伍的选拔和认可上实施全国一致的培训和考核标准。1、突发事件管理小组。联邦应急管理局建立了4级培训考核制度，参加突发事件管理小组，需逐级通过培训并经考核合格。2、消防、医疗、警察和海岸警卫队等专职应急救援队伍。3、社区应急救援队。自1994年起就在全国积极推动社区应急救援队建设。目前，全美已有几百个社区建有社区应急救援队，成员主要来自各社区组织和技能训练，参与本地区的应急救援活动。三、美国应急管理体制的特点（一）美国大协调模式：总统领导、安全部门处理、地方配合美国处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系。其目前已基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向指导协调、横向相互沟通交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源充分共享，组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统。核心总统直接领导决策中枢国土安全部、FEMA协调机构联邦重大灾害反应小组行动指挥紧急事务联邦23个州、地方政府管理局：部、院、局州和地方局美国危机事件处理机制的特征是“强总统，大协调”。它是一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作的综合体系。（二）统一管理、属地为主、分级响应、标准运行“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。“分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。确定响应级别的原则：一是事件的严重程度，二是公众的关注程度。“标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。（二）统一管理、属地为主、分级响应、标准运行（三）自上而下地逐步建立和完善各级应急管理机构从中央到地方，建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性管理职能的机构，理顺了领导、协同和管理主体间的关系。同时通过立法和颁布法规，明确各部门的职能；还牵头27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署《联邦响应计划》，确保一旦发生灾害后各部门能够积极联动保障了应急机构的综合协调能力、权威性和执行度。（四）最高层政府机构—应急管理决策核心当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。因此，应急管理成为美国的重要政治议题之一，应急管理成为政府管理职能的一个重要内容。美国危机管理体制形成了总统为核心，以国土安全部为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。（五）地方政府在应急中起着决定性作用自治的传统理念使美国各级政府(包括联邦政府)认为地方政府在应急中的作用是决定性的。形成了社区和公众应该在灾害防御中承担应有的责任的文化，积极主动地发挥作用，发挥第一应急响应者的作用。美国联邦紧急事务管理局在他们官方文件中.针对灾民应急救助的响应顺序为:第一响应者为志愿者组织，第二为保险公司，第三才是政府机构。强调“市民和社区的准备是防止恐怖袭击的最有效手段之一，也是预防、减轻、应对各种灾害及灾后恢复的最有效手段之一。如果每个家庭都制汀应急准备计划，就肯定能减少他们对外部应急资源的需求。”四、案例回放•在2003初的SARS疫情中，美国也发现疑似和确诊病例，但并未发生大流行。案例剖析美国之所以在SARS疫情未明的情况下能预见到SARS的严重性，与他们经历了惨痛的“9·11”事件以及随之发生的炭疽危机有很大关系。“9·11”事件后，美国以反生物恐怖的名义，投入大量资金加强公共卫生体系建设，提供了应对SARS的防御网。美国应战SARS采取了下列措施：一、时刻准备着，立足美国，关注全球从2月中旬开始美国CDC(联邦疾病控制和预防中心)就一直关注中国广州的非典型肺炎的暴发情况，作好各种准备。二、应对SARS高效率、高效应。3月12日，WHO发出全球预警信息后，当时美国尽管还没有任何可疑的SARS病例，但因为加拿大出现了可疑病例，美国CDC在两天之内，即3月14日就启动了国家应急中心。这个中心是“9·11”事件后，美国在反思处理炭疽危机后发现指挥系统不是很有效，花费了约710万美元建起来的。三、细致务实，具体措施迅速到位。具体措施如下：DBCA发出SARS预警提供监测和确认潜在SARS病人的指南美国CDC向各州卫生厅详细通报全球SARS情况美国向WHO派出30多名科学家，科研人员分析标本、寻找病因发放SARS预警卡四、及时授权，很少行政干预。4月4日，美国总统布什专门签署行政命令，赋予公共卫生机构对SARS和相关疾病隔离检疫的权力。为了做好危机沟通，保证信息透明，其网站经常更新，而且每天都要向媒体通报。五、在科研战略上，采取流行病学现场研究和实验室病因及药物研究齐头并进的办法。正是美国相对完善的公共卫生应对体系，使其能在突然来临的SARS面前，有能力迅速采取以上措施，沉着应战。