13个PPP成功典型案例

国家发改委发布的13个PPP成功典型案例近日，针对各地普遍反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，经有关部门、机构以及各地发改委推荐，国家发改委公开发布北京地铁4号线项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程等13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，供有关方面参考借鉴。此次发布的PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。这些项目是各地引入市场机制、推进PPP模式的有益探索，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面具有一定参考价值。13个PPP项目案例包括：1、北京地铁4号线项目一、项目概况北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。二、运作模式（一）具体模式4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司4号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。北京地铁4号线PPP模式如图2所示图2北京地铁4号线的PPP模式4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得4号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。（二）实施流程4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日正式签署了《特许经营协议》。（三）协议体系4号线PPP项目的参与方较多，项目合同结构如图3所示。图34号线PPP项目合同结构图特许经营协议是PPP项目的核心，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。（四）主要权利义务的约定1.北京市政府北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：建设阶段：负责项目A部分的建设和B部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。2.京港地铁京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时，须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。三、借鉴价值（一）建立有力的政策保障体系北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了4号线PPP项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。4号线PPP项目招商组织架构如图4所示。图4北京地铁4号线PPP项目招商组织架构（二）构建合理的收益分配及风险分担机制北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。1.票价机制4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。4号线PPP项目票价补偿和返还机制见图5所示。图5票价补偿和返还机制2.客流机制票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求。（三）建立完备的PPP项目监管体系北京地铁4号线PPP项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是PPP模式下做好政府监管工作的关键。4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。4号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。具体监管体系如图6所示。图6监管体系2、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖10镇、1乡、111个村委会和501个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积1815平方公里，总人口68万人，全市日均垃圾产量约688吨。为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术，采用市场化运作，于2012年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理11个乡镇，共建设10座垃圾中转站，购置15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和1002个收集箱体;二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二(海东)垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用;三是构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从2013年的164,657.7吨(日均451.1吨)，提升到2014年的196,931.6吨(日均539.5吨)，增长了19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。二、运作模式(一)建设模式2010年10月，大理市以BOT(投资建设-运营-移交)方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国马丁SITY2000逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺，投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂;2012年6月，大理市公开招标以BTO(投资建设-移交-运营)方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。(二)运行模式全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海10座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。(三)结算方式经初步测算，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后，年运营费用需要4430.5万元，其中：垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用1445.4万元(按垃圾处理贴费标准66元/吨以及日处理生活垃圾600吨测算);10座大型压缩垃圾中转站运行服务费用1752.2万元(根据中转站与海东垃圾焚烧厂实际距离分别测算);各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为1233.0万元(按日收集清运生活垃圾600吨测算)。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》，由运营企业每月3日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。(四)监管方式1、数字监管2013年7月，筹资326万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。2、量化考核市政府与垃圾收集清运责任区镇签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》，确定垃圾收集清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一