总统制的危机

胡安·林茨:总统制的危机源:《国外理论动态》2010年第1期、第二期作者:胡安·林茨摘要：胡安·林茨是美国耶鲁大学政治学与社会科学斯特林讲座教授，因其对威权主义与极权主义、政党与精英、民主制的崩溃以及向民主制的转化等研究领域所做出的贡献而广为人知。1987年林茨被授予西班牙社会科学领域的阿斯图里亚斯王子奖。本文以作者于1989年5月在乔治敦大学拉丁美洲研究计划组织以及在华盛顿举行的学术会议上发表的论文为基础。随着全球越来越多的国家转向民主制，对于可供选择的宪政形式和制度安排的探讨兴趣业已超越学术圈的范畴。在智利、韩国、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的国家中，决策者和宪法专家激烈地争论着不同类型的民主政体所具有的优点。某些国家，例如斯里兰卡已经从议会制政府转向总统制宪政。另一方面，拉丁美洲国家尤其深受20世纪70年代西班牙从威权主义政治向民主政体的成功转型的影响，而相关国家所选择的议会制政府体制极大地促进了这一转型。西班牙并非唯一的展示议会体制所具有的价值的案例。事实上，当前全球的绝大多数稳定运行的民主国家都是议会制政体，在这一政体下行政权力来源于立法机关中的多数，其生存也依赖于立法机关中的多数。相比之下，美国是唯一保持长期宪政延续性的总统制民主国家。而芬兰和法国的宪政框架属于混合型，而非真正的总统制系统;在法兰西第五共和国，依旧不存在陪审团制度。除美国外，智利是唯一得以在一个半世纪中维系总统制政府模式下的宪政延续性相对稳定的国家，但是智利的民主政体于20世纪70年代垮台。议会制政体当然也是不稳定的，特别当处于严重的种族冲突的境况下，正如近期非洲历史所证明的那样。同时印度和某些加勒比海沿岸的英语国家的经验显示：甚至在高度分裂的社会中，周期性的议会危机并不必然转化为全面的政体危机，同时对总理和内阁的罢免并不意味着民主的终结。本文的重点是议会制民主体制在历史上的更加出色的表现并不是偶然的。对议会制和总统制的仔细比较会得出结论认为：总而言之，前者较之后者更有益于稳定的民主制度。这一结论尤其适用于存在深刻的政治分歧和大量政治党派的国家;对这些国家而言，议会制通常为保持民主政治带来更大希望。议会制VS总统制严格意义上讲，在议会制政体中，在民主意义上是合法的唯一机构就是议会;在这一政体下，政府权力完全取决于议会的信任。虽然在某些议会制政体模式下，政党领袖的日益个性化(personalization)导致总理越来越类似于总统，但是除了解散议会并召集新的选举外，总理仍然不能越过议会的代表而直接对社会公众进行呼吁。议会制体系也可能包括通过直接投票竞选而产生的总统，但是他们缺乏同总理全面角逐权力的能力。在总统制体系下，行政首脑拥有大量宪法规定的权力(通常包括完全控制内阁和行政系统的构成)，他们由人民定期直接选举而来并且不依赖于议会的信任投票。行政首脑不仅是行政权力的掌控者，而且是国家的具有象征意义的元首，在选举间隔周期内唯有遭到严厉弹劾的情况下方能被更换。实际中，正如美国历史所显现的：总统制政体也许或多或少地依赖于立法机关的合作;因此在这一体制下，行政权力和立法权力之间的平衡可能会存在变化。关于总统制政府有两件事情是引人注目的。首先是总统对民主的合法性，甚至公民投票的合法性的强烈要求;第二是总统的固定任期。以上两点都需要加以说明。某些总统获得职位时在普选中的得票比例要低于很多领导少数派内阁的总理，尽管选民可能认为后者的合法性更弱。在此举一个例子，1970年阿连德在智利总统大选中通过不同类型的联盟获得362%的多数票，这将其置于迥异于苏亚雷斯在1979年西班牙大选中以351%的得票成为首相时的境况。正如我们所见，阿连德在得票率远小于普选中的绝对多数票的情况下获得了长达六年的执掌政府的授权，但是获得几乎同样的得票率的苏亚雷斯却需要与其他政党合作以维持其少数派政府。按照英国政治思想家瓦尔特·白哥合特(WalterBagehot)的观点，我们会认为，总统制政体赋予了在任者以国家元首的“礼仪性”(ceremonial)功能和行政首脑的“实效性”(effective)功能，因此制造了一种光环，一种自我形象，一系列公众期许，这种期许完全不同于对总理所抱的期许，无论这位总理多么受到欢迎。但是，最引人注目的是，在总统制体系下立法者也能够对民主的合法性提出要求，尤其当他们代表能够提供清晰的意识形态和政治选择的拥有凝聚力和组织纪律的政党之时。当多数立法者所代表的政治选择与总统所代表的政治选择相对立时，这一要求就极其突出。在这种情境下，谁拥有更大的权力来代表人民说话，总统还是反对其政策的立法者中的多数呢?他们二者的权力都来源于在界限明确的各种选择中所进行的自由竞争中的选民投票，因此冲突就经常可能发生，甚至有时激烈爆发。不存在可以据此来解决这一冲突的民主的原则，由宪法设定的机制有可能被证实为过于复杂和墨守成规，因而在选民看来没有什么力量。所以过去在这种情况下，军队常常试图作为调解力量进行干涉就并非偶然了。也许有人会争辩美国业已成功地将类似冲突化为“常态”，从而使其得到平息。美国的政治机制和实践是如何实现上述结果的，对此加以解释兴许超越了本文的范畴，但是值得关注的是美国政党组织独一无二的分散性特征与此有关，具有讽刺意味的是，这种特征也引起了相当数量的美国政治学家的愤怒并导致他们呼吁更加负责的、意识形态严明的政党。不幸的是，美国的例子看起来是例外;现代政党的发展，尤其是在社会和意识形态方面两极分化的国家中，通常会激化而非缓和立法和行政部门间的矛盾。总统制的第二个显著特征，即总统的相对固定的任期并非没有缺陷。它将政治议程断裂为非延续的、严格分界的时期，未能给某些重大事由所需要的连续适应过程留下空间。总统授权的持续时间成为所有政治行为者考虑事情时的一大关键因素，就像我们将看到的，这一事实与某些重要结果相伴随。例如，可以考虑一下在总统死亡或丧失执政资格的局面下关于继任者的规定：某些情况下，自动的继任者已经另行选举产生，并代表了一种不同于总统的政治取向;另一些情况下，他们或许作为总统的竞选搭档而被任命，并未考虑其行使行政权力和维持大众政治支持的能力。巴西的历史为我们提供了有关第一种情况的事例，而阿根廷的庇隆夫人成为其丈夫的继任者则是第二种情况的例证。总统制政府陷入某种自相矛盾的境地：一方面它导致了权力的个人化，另一方面，当发生突发性的中途继任问题时，它的法律机制会导致某个人上台，而正常的选举过程是决不会使该人成为国家元首的。总统制的矛盾总统制政体荒谬地将相互矛盾的原则和假设结合在一起。一方面，该制度着手于创建强大而稳定的、在公民投票方面拥有充分合法性的行政部门，以有力地对抗立法部门中存在的一系列特定利益集团。在“人民”这一观念所暗含的卢梭式的民主概念中，人民是总统应该为其说话的人，这些利益集团缺少合法性;英美的观点也是如此，即民主自然会牵涉各种利益的竞争，甚至有时候是激战。那么，利益集团的冲突有希望出现在严格的政治领域之外的其他领域。另一方面，总统制政体反映出对权力个人化的深刻质疑：对国王和独裁者的记忆和恐惧不会轻易消失。在宪法规定的针对潜在专制权力的防御措施中，最重要的是对重新选举的禁令。其余措施，例如立法机关针对总统任命的建议和准许权、弹劾机制、司法独立以及类似智利的监察制度的机构同样反映出这一质疑。事实上，军队作为斡旋力量所施加的政治干预在特定的政治文化中甚至被视为对过分的行政权力的一种有效监督。我们可以深入探究一下拉美的总统制政体中宪法内容和政治现实的相互矛盾之处;该区域历史的所有研究者都能够举出许多例子。探讨如下两者之间的基本矛盾是有用的，一方面是对于强大而稳定的行政权力的渴望，另一方面是对同样的总统权力将影响总统制体系中的政治决策、领导方式、政治实践以及总统与其反对者的话语的潜在质疑。它提出了一个根据社会经济、政治和意识形态情况都难以完全解释的冲突因素。即便人们愿意接受西班牙社会本质上倾向于个人化这一具有争议性的观点，也没有多少人会怀疑，在某些情况下这一趋势得到了来自制度设计的强化。也许总结总统制体制和议会制体制的基本不同之处的最佳方式是指出议会制为政治过程注入了弹性，而总统制使其更加刚性。总统制的拥护者可能会回击说，这种刚性是一大优势，因为它预防了不确定性和不稳定性这些议会政治的特点。毕竟，在议会制政府之下，诸如政党、政党领袖、普通议员等多种行为者可能在选举间隔期内的任意时刻发生根本改变、发动重新结盟，最重要的是，选举或推翻总理。但是，虽然对于权威和可预测性的需求可能更有利于总统制，不过存在一些预料不到的发展情况——从在任者的死亡到在难以控制的情况所带来的重压之下所导致的严重判断失误——使得总统的统治比起总理来更加缺乏可预见性和更加虚弱。总理总是会试图使其合法性和权威得到支持，或者是通过信任投票，或者是通过解散议会并召集新的选举。而且，总理的更换能够不必引发政权危机。这类观点在政权转移和巩固期间尤其显得突出，此时总统制政体的刚性与议会制所提供的灵活性相比必然是不利的。零和选举上文的论述主要关注问题的制度维度;有关宪法规定(有些是成文的，有些是不成文的)的考虑在分析中占据了主导。然而，除此之外，我们必须关注直接总统选举制度中政治竞争得以组织起来的方式;这一制度中的领导方式;总统、政治精英和整个社会之间的关系;权力得以实施以及冲突得以解决的方式。制度安排直接抑或间接地决定了整个政治过程或者“统治方式”，这一假设是合理的。一旦我们描述了由于不同的制度安排而导致的议会制和总统制政府形式之间的区别，就要准备好询问两种形式中哪一种形式为创建、巩固和维系民主提供了最好前景。总统制不可避免存在问题，因为它是遵照“胜者全得”的规则运作的，这一制度安排往往使民主政治成为一种零和游戏，尽管存在着这种游戏所预示的潜在冲突。虽然议会选举能够使某个单一政党成为绝对多数，但是更多情况下选举将代表权赋予了多个政党。权力分享和政治联盟是相当普遍的，因此在任者往往对小政党的需要和利益也要予以关注。反过来，这些政党对分享权力保持着期望，因此与这一制度整体是休戚相关的。相比之下，拥有独立权力和大众授权的信念可能会给总统灌输一种权力意识和使命意识，即使他仅以微弱多数当选。考虑到有关其地位和身份的这类设想，那么，比起作为总理来，总统在面对针对其政策的不可避免的反对意见时会更加恼火和沮丧，而总理都深知自己只是临时性政治联盟的代言人，而远非国家的喉舌或人民的保护神。由于缺少有凝聚力的绝大多数的支持，议会制体制不可避免地包含了那些在所谓的“协和式民主”(consociationaldemocracy)中被制度化的因素。同样总统制政体也包含协和的因素，可能是作为不成文宪法的一部分。例如，当民主在委内瑞拉和哥伦比亚的不利态势下重建时，成文宪法呼吁建立总统制政府，但是主要政党的领导者迅速达成协和式协定以软化总统选举中严酷的胜者全得法则。政治与政党零和总统选举所带来的危险因为有关总统任期固定的刚性规定而得以缓和。在总统的整个任期内选举的胜利者和失败者可谓泾渭分明。没有可能发生政治联盟的转变、源自国家团结或紧急大联盟的政府支持基础的扩大、应对新的重大事件的新选举，等等。而失败者只能等待至少四年或五年，否则没有任何机会接近行政权力和职务。总统制政体中的零和游戏导致了总统选举中的风险，并不可避免地加剧了参与者的紧张关系和极化倾向。另一方面，总统的确带来了无可争辩的优点，即允许人们在可以预见的时间间隔期内公开、直接地选举他们的行政首脑，而不是将决定权留给政治人物的后台操控。但是这一优点唯有在存在一个清晰的授权结果的情况下才能体现。如果对最低多数没有提出要求，而多名候选人参与单轮竞争，那么，胜利者和失败者之间的差数可能过小而无法支持任何宣称一场决定性的公民投票已经完成的说法。为防止上述情况，有时选举法会对获胜多数的票数作出较低的限制，或者建立某种机制以便在没有人达到获胜所需的最低票数的情况下在候选人当中作出选择，这样的程序未必将总统职位授予得票最多的候选人。更常见的是有关决定性竞选的规定，它在两大主要候选人之间建立起面对