论美国公务员制度改革

《公共管理学》期末论文论美国公务员制度改革学生姓名：马雨菡学号：2008012131学院（系）：城市学院专业（方向）：行政管理指导教师：高鹏怀1论美国公务员制度改革人力资源管理是政府管理最重要的组成部分。而美国是国际上公认的公务员管理制度比较完善的国家。美国的公务员制度改革自1883年的《彭德尔顿法》启，相继经历了“1978年改革”、“重塑人力资源管理改革”、布什政府后续改革等历程，逐步形成了国际上公认的较完善的公务员管理制度。继克林顿政府的8年“重塑人力资源管理”改革之后，布什政府进一步对联邦政府的公务员制度进行了后续性变革。布什政府的公务员制度变革的期望目标是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。布什政府的公务员制度转型或现代化设定了四项战略原则：维护基本理念，即指维护由功绩制原则所阐述的公务员制度的基本价值；实行最大弹性，也就是在不危及或侵蚀制度的基本价值的同时，公务员制度的运作方式可以因机构而异；利用规模效益，它是指公务员管理中采用联邦政府作为一个整体所能够产生更大效率、更大经济效益或更好效果的做法；合作和协调，这是指联邦政府各机构在公务员制度转型过程中应该与相关者进行必要的合作及协调。美国联邦政府公务员制度转型的愿景是要在四项战略原则的架构内逐步形成一种体现人力资本战略管理特征的新制度[4]。我认为在几次改革中，最具时代性和借鉴意思，且最值得关注的便是“重塑人力资源管理改革”。从1993年到2000年，美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动，其中包括称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。如果说重塑联邦政府是“美国历史上持续时间最长、最成功的改革”（美国的公务员制度pdf1）,那么同样可以说，在重塑联邦政府背景中展开的重塑人力资源管理，是美国联邦政府公务员制度自1883年建立以来持续时间最长的重大公共人事改革。美国联邦政府的公务员制度改革与发展的过程,反映了当今时代公共部门人事管理的某些普遍要求，对于完善与发展包括我国在内的其它国家的公务员制度改革与发展具有一定的启示或借鉴意义。因此本文将以1993年至2000年的美国公务员制度改革为重点研究内容，并从其改革背景、内容及成效和评价出发，进一步全面了解美国公务员制度并得到启发。一、改革的背景与目的（一级标题：仿宋小四号加粗）太冗杂理清思路背景：美国“重塑人力资源管理”改革是在1883年确立公务员制度框架下、继1978年卡特总统引导的文官制度改革后的大背景下推动的。我们可以从下文对美国各大重要改革的背景和进程的脉络分析中，继而了解美国1993年公务员制度改革的背景和目的。1883年《彭德尔顿法》：美国公务员制度确立之前，“政党分肥制”成为总统和政党酬谢支持者，录用亲信和控制联邦政府人事部门的工具。“政党分肥制”是美国近代政党政治的产物,即在竞选中获胜的新总统把政府机构中的职位分配给自己所属党派特别是那些在竞选中为自己出力的人员及其亲信。从政治学的角度分析,这种做法产生的根源主要在于政治与行政之间的区别在当时的美国还不很明确,政府的规2模与职能也不像后来那样庞大与复杂。换句话说,真正的行政功能还没有变得突出而重要。在这种情况下,新总统通过“封官许愿”,不仅可以协调本党内部的矛盾,加强党内团结,进而巩固自己的地位;而且还可以“把所有被赋予执行法律权力的官员,主管的或从属的、委任的或选任的”,都置于“政党的控制之下”,以“保证政党执政”。然而,随着历史的发展与社会的进步,“政党分肥制”日益暴露出它的许多弊端:首先,行政事务的繁杂使政府需要越来越多的专家,而“政党分肥制”由于在选任官员原则上任人唯亲,无疑妨碍政府的工作效率。其次,南北战争以后,美国政府贪污腐化现象越来越严重,以至于许多人认为,“这种风气与封官许愿的做法是密不可分的。”从南北战争结束时开始,美国人对“政党分肥制”的抨击越来越强烈,并企盼他们的政府官员是“有能力的与称职的”。在这种历史条件下，社会的剧烈动荡、激化的社会矛盾和“政党分肥制”带来的弊端，最终促成了解情况1883年《彭德尔顿法》（PendletonActof1883）的出台。《彭德尔顿法》的精髓是“功绩制”,内容主要包括:第一,公务员必须通过竞争考试,择优录用;第二,公务员不得因为政党关系等政治原因被免职,也不得强迫公务员参加政治活动或提供政治捐款;第三,公务员在政治上要保持中立。至此,使美国在历史上第一次确立了以‘能力与功绩’作为录用与衡量官员标准的法律依据。美国联邦政府的现行人事法规大部分形成于创立公务员制度的1883年。1978年改革：然而,1883年《彭德尔顿法》的颁布与美国公务员制度的建立,只是解决“政党分肥制度”所带来的经常性的政治更迭问题,如何对公务员进行管理还未被列入议事日程。20世纪以来,随着政府规模的扩大与公务员人数的增多,公务员管理中暴露出来的问题日益突出,对公务员进行科学与有效地管理也日益成为一项紧迫的任务。1978年10月,国会通过了《公务员制度改革法》,第一次以法律的方式确立了联邦政府人事管理制度应遵循的九条功绩制原则。在这九条原则中,最突出的是强调利用报酬来刺激的公务员的工作积极性。改革的核心是推进按工作表现付酬的“功绩制”,以提高政府行政工作的效率。同时,这次改革在某种程度上改变了美国传统上“重职不重人”、“重资历不重表现”的片面倾向,使美国公务员制度得以较为充分地发挥作用,并且更加符合时代的精神。因此,人们认为,1978年的改革,不仅是继1883年《彭德尔顿法》颁布以来改变联邦人事机构性质的最大胆的一次尝试,而且也是美国公务员制度发展史上的又一个重要的里程碑。重塑人力资源改革：美国国会联邦政府公务员制度其结构性和机制性问题主要在于过分集中统一的规制管理，基于为防止滥用权力而强调程序与规则制约的政治传统，联邦政府公务员制度从一开始便是一种注重过程或程序的约束性规制管理模式。公务员制度的约束性规则系统，包括国会制订的人事法律条款、总统颁布的各种人事行政命令、法院等各种有判决权机构的判例法、联邦政府人事管3理办公室所制定的人事政策、以及联邦政府各机构依据人事法规政策制定的内部规章制度等。这一庞大的多层次规则体系几乎没有疏漏地规定了人事管理可以做什么、不可以做什么的边界和应该怎么做的过程或程序，并且适用于所有联邦政府机构。实际人事管理中，作为联邦政府中央人事机构的人事管理办公室，集中控制人事决定权，各联邦政府机构及其管理者基本上没有自主权。这种管理权限集中、模式划一、过程或程序驱动的管理制度，衍生出公务员管理各个方面或环节的其它种种问题及弊端：例如，公务员雇用受规则限制且程序繁琐，职位分类和薪酬制度缺乏弹性，绩效管理制度与组织的使命及目标脱钩，管理者与被管理者处于对抗关系，工作制度不利于雇员照顾家庭，行政机构没有自主管理的空间，等等。由于美国联邦政府公务员制度为过分的标准化、集权化以及程序复杂烦琐所困扰，综合结果是导致美国联邦政府的公务员制度陷于缺乏活力及效率、无法回应环境及管理诉求、越来越僵化的困境之中，进而影响联邦政府公共管理、公共服务功能的有效发挥。至此，通过对历史传承下来的，有必要继续存在的现行制度进行整体性改造，形成一种既以功绩制和公正为基础，又能够适应目前的管理需要和面向未来的公务员制度，成为一项十分紧要和迫切的任务。因此“重塑人力资源管理的公务员制度改革”,既是为了解决现行公务员制度的种种问题，也是为了实现制度变革与发展的愿景，即期望形成一种联邦政府人力资源管理的理想制度。其具体改革目标如下：一是由过程或程序导向转变为结果导向，政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率。二是由集中管理转变为授权管理，给予各部门管理者必要的人事决定权，使扁平化组织有更多的自主管理的职权。三是由刚性规则管理转变为弹性管理，在简化规则的基础上．联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性。四是由服从性管理转变为激励性管理，通过综合运用各种激励杠杆，而不是依靠强制服从的控制工具，使被管理者实现工作目标。XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX（内容仿宋小四号；行间距1.25倍）二、改革的主要内容按照重塑人力资源管理报告的描绘，理想的联邦政府人事制度所具有的特征是：联邦机构的管理者能够通过按照成本-效益的法则对工作和人员进行合理配置来满足成就组织使命的需要；通过开发、培训、激励、惩戒等管理工具形成和保持一支高质量、多样性的雇员队伍；为雇员提供一种既有效工作又兼顾家庭责4任的工作环境；促进管理者与雇员及工会之间形成合作关系。同时，具有这些特征的理想制度内含功绩制原则—这是公务员制度最核心的基石。为实现这一理想制度的方法及路径可以概括为四条指导原则：一是由过程或程序导向转变为结果导向。联邦政府对各行政机构-各行政机构对一线管理者都以对使命及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效力。二是由集中管理转变为授权管理。按照放权或授权原则，联邦政府中央人事管理机构通过向各行政机构授权，使行政机构和管理者拥有他们自己的人力资源管理的实施制度，也就是说，在联邦政府法定框架之内，以及与功绩制基本原则和公平相一致的前提下，行政机构可以通过对人力资源管理制度进行“裁剪”，使之适合本机构由组织使命及组织文化所决定的特殊需要，而不需要拘泥于繁杂的规则，授权也包括给予一线管理者必要的人事决定权，给予偏平化组织中的工作团队自主管理的职权。与此同时，人事管理机构及人事官员成为管理团队的一部分，发挥指导-咨询-支持性作用，而不是充当规则监管人或制度“警察”的角色。三是由刚性规则管理转变为弹性管理。在简化规则的基础上，联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性。四是由服从性管理转变为激励性管理。过程导向的服从性人事管理，只强调被管理者服从规则、程序和上级人事决定，很少考虑管理的结果或效果，结果只是一个副产品。激励性管理是结果导向的必要工具，它以体现组织使命及目标的结果作为评判人力资源管理价值的准则。同时，通过综合运用各种激励杠杆，如授权、工作-管理伙伴关系、家庭-友好工作制度、绩效薪酬、奖赏等，而不是依靠强制服从的控制工具，驱使被管理者主动地追求管理者期望的，贡献于组织使命及目标的工作结果。主要改革内容：基于上述原则指导，美国政府的公务员制度改革主要涉及以下14个方面的内容：（改革内容还可参加pdf）1形成一种灵活和回应的雇佣制度2改革一般职位（GS）序列的分类和薪酬制度3授权机构为改进个人与组织绩效而进行项目开发的权力4授于机构为改进个人与组织绩效而开发激励性奖赏和奖金制度的权力5加强从制度上解决低绩效问题的措施6明确培训的目的是为改进个人及组织的绩效并使培训具有更多的市场驱动7向雇员提供更多的家庭-友好工作场所项目8改进为雇员安排工作场所的过程及程序9改进平等雇佣机会目标和成果的责任10改进机构内合作和进行人力资源职业交叉培训11发挥高级公务员在政府中进行文化变革的关键作用12通过功能和信息自动化来废除过多的红头文件513建立有效的工作-管理伙伴关系14通过激励措施鼓励自愿离职在14个方面的改革中，雇佣、职位分类、薪酬、绩效评估在这4个单项制度的改革相对更为重要三、改革的成效四、评价与启示（pdf上还有启示可补充可联系我国）评价：美国公务员制度改革，如同联邦政府的行政体制改革一样，由于制度或体制本身积重难返以及部分改革计划没有得到国会的立法认可等原因，其最终结果没有完全达到预期的目标。事实上任何改革都不可能获得百分之百的成功，但这些根据形势变化作出的持续不断的改革，对于医治千疮百孔的僵化公务员制度，推动过时的传统公务员制度的现代化发展无疑取得了明显的成效。管勿庸赘