论环境保护中的公众参与问题

论环境保护中的公众参与问题作者：赵惊涛点击量：[201]2004-8-30--------------------------------------------------------------------------------论环境保护中的公众参与问题赵惊涛*摘要：环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性。本文分析了环境保护公众参与的涵义、功能及法理依据；考察了公众参与的立法实践；讨论了确认公众参与权，完善环境保护公众参与制度的路径。关键词：公众参与环境保护公众参与权2002年10月28日,第九届全国人大常委会第30次会议通过了《环境影响评价法》，该法第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，并且规定了具体的参与方式。国家以法律的形式明确了单位、专家和公众参与环境保护的权利和义务，这表明我国公众在环境保护中的参与权向纵深的进一步拓展，也表明了我国公众参与制度的进一步完善。因此，深入地研究环境保护中的公众参与问题，对其法理依据与立法实践作进一步的考察，探寻完善公众参与制度的路径，对我国环境法制建设及可持续发展战略的实施，尤其对西部开发中的生态环境保护有重要的意义。一、公众参与的涵义及功能关于公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古代雅典，当时的公民大会开创了立法中公众参与的先河，至今立法中的公众参与已经在全球范围内被当作民主政治的圭臬被普遍接受。在环境保护领域，公众参与的思想形成于20世纪六十年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权的问题。此后许多国家的环境政策法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中，我国亦如此。但是，由于公众参与的内涵与外延都很广泛，对其概念的规定学界尚未形成共识。本文认为，正是由于公众参与内涵与外延的广泛性，对公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度，公众参与是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的社会活动；从公共政策制定形成过程看，公众参与是指公众参与政策制定，从而确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。传统环境法学对公众参与问题的研究，限于公众参与是建设项目在立项阶段或前期准备阶段的一项重要工作。讨论公众参与问题，主要是从环境影响评价的角度去研究社会公众参与的内涵，这种认识过于片面与狭隘。本文认为，现代环境保护领域中的公众参与是指社会公众有权通过一定的程序或途径参与与环境利益相关的一切决策活动，使该项决策符合广大公众的自身利益，且有利于环境保护。从性质上看，它是一项重要的程序性权利，也是环境保护的一项重要原则和基本制度；从目的上看，它的主要目的在于限制政府的自由裁量权，促进政府决策的科学化、民主化；从司法过程看，它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题，实现对环境问题的全过程及全方位管理。传统的公众参与机制是消极地制止行政机关的违法行为和侵犯公民权利的行为，难以保证政府机关依据公共利益恰当地行使自由裁量权。现代意义的公众参与制度意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足，[1]它的功能在于：第一，公众参与可以有效地解决因环境问题引起的各种冲突，在环境问题上，经济利益和环境的冲突表现得特别突出和明显，决策者就是要衡平利害，调解冲突和矛盾。公众参与为解决矛盾和冲突，衡平利害关系提供了契机，可以预先避免矛盾和冲突。第二，公众参与是环境管理民主化与公开性的具体体现。在现代法律理念中，环境和生态是公共财物，是稀缺的公共资源。环境管理从一定意义上来说是对环境这种公共资源的控制与分配，在控制与分配中，要遵循的现代性原则包括公平、公开、公正。公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策。[2]第三，公众参与是实现可持续发展战略的必然选择。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与者和创造者，人类社会的发展和人类自身的进步，是建立在广大人民群众共同参与政治、经济、文化的基础之上。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现更需要公众的正确理解和积极支持，而参与本身就是最有力的支持。公众参与的方式与参与的程度，将决定可持续发展目标实现的进程。《中国21世纪议程》提出的可持续发展的目标和行动方案，必须依靠公众及社会团体最大限度的认同、支持和参与；尤其是涉及到环境保护利益方面的决策目标更需要公众参与。同时《中国21世纪议程》也为团体和公众参与环境保护制定了全面系统的目标、政策以及行动方案，如全民义务植树运动树立了公众参与可持续发展战略的典范。二、公众参与的法理依据分析由于环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性，而在环境保护领域中强调公众参与，确认公众参与权，建立公众参与制度又有其深层次的法理学依据。从法哲学的角度看，公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。民主政治是程序政治，首先，民主政治的实质是民主集中制而民主集中制的内涵必定是程序性的，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。由于各种政治主体的利益不同，必然出现政治期望和政治目标的冲突。按照既定的规则从政，可以创造公平竞争，和平共处和稳定合作的局面。[3]这正是民主的程序价值所在。公众参与就是一种民主的形式，公众参与权就是一种程序性的权利。它通过公众对环境政策法律制定的具体参与，体现环境立法中的民主和民主指导下的集中，从而制定出符合公众意愿和实际情况的政治和法律。其次，民主政治是一种自由的、平等的、参与的政治。所谓参与是指民主政体下的决策和立法程序不是少数几个人说了算，更不是个别人的专断，而是在广大人民群众直接或间接参与下，按照少数服从多数，多数尊重和保护少数的民主原则行事。[4]公众参与本身所体现的正是民主政治的这种品格。而由于环境利益本身的特性，它既是个人的私益，也是社会公众的公益。它更需要公众的积极参与，以制定出科学的环境政策和法律，更好地保护整个生态环境，保护好每个公民的自身权益。同时，由于自由、平等和参与的政治为各种政见、政策和立法建议的表达和交流，以及各政治主体影响和参与决策提供了机会。使各种政策和法律既能真实地反映广大人民群众的根本利益和公共意志，又能够比较有效地避免出现长时期、大面积、难以纠正的政策失误——这种失误往往比少数人闹事更可能导致社会混乱和脱序，导致经济的衰败和社会倒退。[5]我们知道在环境事务中，一项决策或法律规定的失误，对社会发展、经济发展所致的恶果，更是后患无穷。它不但对当代人的利益造成损失，也将会为子孙后代人的利益造成无法估量的损失。因此，环境政策和法律的制定更需加倍斟酌，更需要广泛地听取社会公众的意见，更需要公众的积极参与。同时,只有民众认同为“合法”的东西，民众才会把它转化为内在的行为规则而自觉地遵守和维护，法律价值才能充分实现。只有认真对待公民权益的法律，才能赢得人民对它的依赖、尊重、支持和遵守。[6]从法社会学的角度看，法律对社会作用的重要体现之一就是法律的激励功能，法律的激励功能就是指通过法律激发个体合法行为的发生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期待的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。[7]法律的激励功能要正常发挥，首先要处理好的是模式问题，对于不同的主体行为要有不同的法律调控模式。就个体行为而言，法律必须针对不同类型的个体设计出不同的激励措施。[8]公众参与正是要通过承认公众参与权，确定公众参与原则，进而建立和完善公众参与制度，形成公众参与机制，以调动不同主体参与环境保护事业的积极性，也为公众参与环境保护提供一个良好的制度保障，发挥法律的激励功能，以便取得良好的社会效益。比如，环境影响评价中公众参与的目的就是让公众了解项目，使项目建设能被当地公众认可或接受，得到公众的理解和支持。同时，让公众充分发表意见，帮助分析考察项目可能引起的潜在环境问题，了解公众关注的保护目标和最关心的问题，以便采取相应措施，进行有效地防护。通过公众参与程序可使环境评价工作和有关部门对公众利益的关注和对其权利的尊重，使环境保护评价后制定出的环境保护措施更具有合理性、合法性和可操作性。同时，公众参与程序本身又可以提高公民的环保意识，增进环境保护的积极性，以取得预期的法律效果，形成理想的法律秩序和社会生活秩序。三、公众参与立法实践及评价1、相关国际立法中对公众参与问题的规定。早在1972年的《人类环境宣言》就强调了公众参与环境保护的重要性，此后许多国际环境立法文件中都开始重视公众参与环境保护问题。1982年的《内罗比宣言》第9条提出“应当通过宣传教育和训练，提高公众和政府对环境重要性的认识，在促进环境保护工作中必须每个人负起责任，并且参与具体的环境保护工作。”1984年在纽约联合国颁布的《联合国与人权》中指出，参与一切有关科技与经济发展、环境保护以及相关领域内活动的权利，包括受到通知（寻找和收到情报）的权利至关重要。人们通过参加决策、制定政策及控制各种活动，包括以上所有领域中的那些活动在内，自觉地并民主地投入旨在于发展的努力中，是保护人权免受一切政策制定偏向的消极影响的途径之一。国际组织，特别是属于联合国系统的那些国际组织其作用之一，就是以公正和专业的方式，向有关国家提供为其科技发展和环境保护所需的一切专家。[9]1992年联合国环境与发展会议通过了《关于环境与发展的里约宣言》，其第10条原则规定，当地的环境问题必须在所有相关公众的参与下才得以最圆满的解决。人人都应当有了解政府掌握的环境资料的适当途径，包括有关他们所在社区的危险物质和活动的资料，并应有机会参与决策过程。各国也应广泛地发布信息，促进和鼓励公众知情和参与，并且应当使公众充分有效地利用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。这是最早在国际法文件中提出了公众在环境事务中的参与权问题。《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或者集体地参加拟订与环境有关的决定。”1993年5月联合国环境规划署理事会通过修改《蒙特维地区方案》，为国际社会在当时和21世纪环境法发展提出了方向和具体的领域。其中第7个领域为“环境觉悟，教育信息和公众参与”。随着全球化迅速发展，环保浪潮日益高涨，可持续发展战略的实施，以及非政府组织的兴起和对环境事务的积极参与，公众在环境事务中的参与权在某些国家和地区也有了可观的进展，因此，国际统一立法的趋势进一步加强。1998年6月25日欧洲委员会通过了《公众在环境事务中获得信息、参与决策和诉诸司法权利的奥胡斯公约》，对公众在环境决策方面的参与权规定了三个层次：其一是对具体环境活动的决策参与；其二是对与环境有关的计划和政策决策的参与；其三是对现行行政法规和法律决策及执行过程的参与。[10]并且该公约条第3条第2项还规定：“凡签约国都应当努力确保政府和当局支持和提供公众获得信息、参与决策和获得环境公正等方面的指导。”从该公约的规定来看，对公众参与环境事务的规定是全方位的，从具体的环境事务到环境计划决策，再到法律政策的执行，对公众参与权的认可也是全方位的。联合国《二十一世纪议程》也确定了环境诉讼程序中的公众参与权，指出“各国应当通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与。应当让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”1991年在芬兰通过的《跨国界环境影响评价公约》第2条第6项对公众参与环境影响评价作了规定：“起源国应当向可能受到影响的区域的公众提供对相关议案进行环境影响评价程序的参与机会，并且要保证提供给受影响国公众和本国公众的参与机会相等。”2、外国环境立法中对公众参与问题的规定美国1969年《国家环境政策法》在立法上确认了公众参与原则，该法第1节第3条规定：“议会认为，每个公民都有权享受健康的环境，每个公民也有责任对维护环境和改善环境做出贡献。”并且通过环境影响评价制度予以落实，详细规定了环境影响评价报告书的公示制度，以及法院对环境诉讼请求审查制度。