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政策评价彭晓明公共卫生学院卫生管理系87330696引子：从我们身边“最熟知”的事情说起•1、应该怎样治理城市（校园）养狗问题?•2、为什么“个性化车牌”突然叫停？•3、你怎样看待“严打卖淫嫖娼活动”与“免费安全套行动”？•4、从SARS事件中，怎样评价中国政府的危机管理和危机政策制定？怎样改进中国公共卫生政策？•5、肖志军、朝阳医院与母婴死亡事件•6、医生如何“多点执业”？政策评价•政策评价基本概念•政策评价计划的制定•政策评价的实施第一节政策评价基本概念•一、政策评价（估）•二、政策评价（估）发展•三、政策评价（估）相关概念一、政策评价概念E.S.奎德定义：“政策评价从广义上讲是确定一种价值的过程分析，狭义上，却是调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以均衡。”•胡雷（J.S.Wholey）“政策评价是评价一项国家计划在符合目标方面之总体影响，或者评价两个或更多计划在符合共同目标方面之总体影响”•------《联邦政策评价》1970•M.C.Alkin•评价是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的资讯搜集与分析这些资讯并形成有用的摘要资料，作为决策者抉择适当的政策方案的基础。•托马斯·戴伊•政策评价就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与决策成本是否符合的过程。•政策科学的创始人之一HaroldLesswell在《决策过程:功能分析的七种类别》一文中，把“评价功能”定位为:“就公共政策的因果关系作事实上的陈述。”•YehezhelDror在《公共政策制定的再审查))一书中，把政策制定过程划分为三个阶段:①元政策制定过程;②政策制定阶段;③后政策制定阶段。•与之相应的评价活动也划分为三种类型:①重新评价与设计决策体系;②对优化方案进行全面评价;③政策执行评价，政策执行后评价。•上述概念把政策评价的范围扩一展到广义的政策制定全过程，包括问题认定的评价、备选方案的评价、政策执行评价和政策执行后评价。•J.E.Anderson在《公共政策制定》一书中认为:政策评价主要研究:“政策对其所欲解决的问题产生何种影响?政策的效力(Impact)或效率如何?何者负责政策评价?评价的后果为何?是否需要修订、变更或者废止原政策。威廉·邓恩：“政策评价是这样一个领域的工作，努力用多种质询和辩论的方法来产生和形成政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题”•斯图亚特.S.内格尔•公共政策分析可以定义为一个过程,即依照政策与政策目标之间的关系,在各种备选的公共政策或政府方案中,确定一个能最大限度达到一系列既定目标方案的过程。几种定义小结★政策评价主要是对政策方案的评价，属于预测评价的范畴，即政策评价是“未来取向”的；★政策评价的着眼点是政策的效果；★政策评价是对政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，还强调对政策执行以及政策结果的评价；★政策评价愈来愈重视政策厉害关系人对于政策的反应态度和意见。本书定义政策评价：是依据一定的价值标准，由具备专业素质的评价者作为主体，对政策的效益、效率及价值进行判断的过程，并以此作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据。政策评价的意义：•1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径；•2．决定政策修正、调整、继续或终止的重要依据；•3．有效配置资源的基础；•4．决策科学化、民主化的必由之路。二、政策评价（估）发展政策评价的兴起◆20世纪60年代，兴起于美国林登.约翰逊（LyndonJohnson）总统的“大社会计划”（greatsociety）以及对贫困宣战计划（TheWaronPovertyProgram）。◆到了20世纪70年代，政策评价得到了更明显的提高。古巴和林肯（CubaAndLincoln）：“政策评价可以分为四代，第一代：测量取向的评价;第二代：描述取向的评价;第三代：判断取向的评价;第四代：特别重视政策利益相关者对于政策的反应态度和意见”三、政策评价其它基本概念•政策评价主体•政策评价制度化•政策效果•政策评价标准•政策评价类型政策评价主体•政策评价主体是政策评价工作的承担者。•选择评价主体标准：客观公正；全面占有材料；各方可接受性。不同评价主体优缺点政策评价制度化•政策评价制度化是指将政策评价作为一项经常性的制度,纳入政府和决策部门的工作日程,构建起预评价、过程评价和结果评价相结合的政策评价体系。政策评价体系又称为行政绩效评价制度，是关于行政机关在严格评价的基础上，确定自身职能范围内的事务、项目体系及其相关的量化指标，作为公约对外公布，定期检查并公布检查结果，在此基础上，评价行政机关的工作业绩，维持或调整行政资源的一整套制度安排。•.•文化土壤••••社会土壤制度土壤••要实现科学政策分析方法在中国广泛和深入的应用，土壤的培育是第一要务。•其中，制度土壤更是重中之重。政策评价体系何以能够促进“五个政府”的建设？1、政策评价体系的理念之一是将政策消费者视为顾客，通过市民广泛参与的基础上形成市政，变从“政策直接生产者”——政府需求出发的行政供给为直接从市民需求出发的行政供给，由此，可以确保政府行政供给的针对性和实效性，防止和剔除那些与市民需求无关的政务和项目，有效地促进服务政府的建设。2、政策评价体系要求政府以公约的形式向市民进行政策宣示，并将定期评价的结果向市民公布，接受市民的监督，建立这一体系有助于强化政府部门的责任意识，从而在制度上和机制上促进责任化政府的形成。3、行政评价体系要求政府部门将其职能范围内的政务和项目用一系列量化指标加以表示，以项目体系为基础配置行政资源，建立这一体系有助于保证政府财政预算、人员配置和组织设置等始终指向通过法定程序确定的政务项目，从而促进法治政府的建设。4、建立政策评价体系还有助于促进效能政府的建设。建立政策评价体系不仅可以提供一个议论政府工作业绩的共同的尺度，而且可以在政府部门内部形成某种“虚拟利润指标”体系，促使有关部门和人员关注政策项目投入和产出之间的比值关系，强化行政效能观念。5、政策评价体系更加关注政务项目自身存在的必要性和合理性，有助于促使政府部门在政策、项目规划和实施过程中，始终注意政策、项目本身的必要性和合理性，注重其所提供的服务项目的可持续性，防止因在经济上升周期中盲目地铺摊子、上项目而掉入财政开支不断增加的陷阱，有助于保证必要的行政供给的持续和稳定，从而促进可持续供给政府的建设。政策效果•政策效果指政策实施前后对政策问题作用和变化的程度。•政策效果——政策执行后对政策目标群体和环境产生的综合性影响，包含预期的和非预期的。•分目标内效果和目标外效果目标外效果类型•附带效果：对非直接作用的对象•意外效果•潜在效果•象征性效果•附带效果:政策实施过程中可能对并非直接作用的组织、集团、环境产生效能，这种效能往往超出政策制定者原来的目标和期望，成为一项政策的副产品。•意外效果:政策执行后所六生的效果出乎政策制定者的预料。有时是有心栽花花不开，投入很多，期盼很高，但收获甚微，甚至是负面效应。有时是无心插柳柳成荫，没有太多的期望和投入，却有出人意料的正面效应。•潜在效果:有些政策存在这样一些效果，它在短期内不易为人们所察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。•象征性效果:有些公共政策的内容是象征性的，它可能对具有的有形效果是微不足道的，其初始用意不过是为了让目标团体得到印象，以为他们要求的问题已经解决或解决之中，从而减轻对政策的压力，或激发起来某种精神。•四种类型的目标外效果中，附带效果、意外效果、潜在效果均可能以定量方式表达。政策评价标准•早期的政策评价标准：3E+1A•单一的技术标准到多元复合标准•多元理性与多元政策评估标准早期的政策评价标准•Beorshouldbe3E+1A•效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程------《评估研究：公共事务与执行程序的理论与实践》（萨茨曼）单一的技术标准到多元复合标准•PolicyevaluationPoliticalevaluation•Stakeholders•效能、效率、适当性、充分性、公平性、反应度、执行力--《公共项目分析；应用方法》（鲍斯彻）•3P：公众参与度（participation）、可预见性(predictive)、程序公正性(proceduralfairness)。------斯图亚特.S.内格尔多元理性与多元政策评估标准•工具理性：在任何功利目的之追求上把特定目的、各种可能采取的手段产生的后果都一一纳入考虑、计算的态度。•技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性。.•陈庆云：《公共政策分析》评价标准•1、投入工作量标准•2、绩效标准•3、效率标准•4、充分性标准：满足人们需求的有效程度•5、公平性标准：政策效果的公平分配程度•6、适当性•7、执行力•8、社会发展总指标政策评价的可行性思路、指标和作用政策评价包含的几种功能活动◆指明并叙述什么是评价的对象。◆设定某种测量方法，用以收集与评价对象有关的资料。◆对资料加以分析，以判断接受评价的这项政策是否确实有效。政策评价类型•正式评价和非正式评价•内部评价和外部评价•事前评价、执行评价和事后评价•政策影响评价、政策效率评价和政策效益评价正式评价和非正式评价（从评价组织活动形式的角度）•正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。如：一些重大工程的论证。•非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出鉴定的评价。平时大量进行的评价都属于此类，如：记者采访居民对某项政策的随意评论，政府领导人视察某地的即兴评说。•正式评价占据主导地位，直接关系到评价活动的质量，应该大力提倡，不断改进。非正式评价一方面可视为正式评价的必要准备，另一方面也是正式评价的一种重要补充，因此，在政策评价中，正式评价和非正式评价缺一不可，都应给予足够重视。内部评价和外部评价•内部评价是由政府机构内部的评价组织和人员所进行的评价。它可分为为两类：由政策运行机构和人员自身所进行的评价由专职评价组织和人员所进行的评价•外部评价是由政府机构外的评价主体所进行的评价，它也分为两类：委托和不委托两种类型。•内部评价和外部评价各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评价结合起来，取长补短。政策影响评价、政策效率评价和政策效益评价为根据政策评价内容的不同所作的分类•政策影响评价主要是指政策对其对象产生的作用及各种制约因素对政策产生的作用所进行的分析评价。•政策效率评价是指政策在其运行过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。•政策效益评价是指对政策运行中或运行程序结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行评价和估计，即是对政策实践的客观结果进行分析、评价和认定。第二节政策评价计划的制定政策评价的可行性思路、指标和作用公共政策评价的基本步骤•一）、准备工作•1、根据需要选择和确定评价对象•2、明确目的意义和要求•3、提出评价的基本设想•4、确定评价的标准•5、制定评价的方案：评价者、评价对象、评价目的、评价标准和评价方法。•6、挑选和培训评价人员。制订政策评价实施计划的思路和环节第三节政策评价的实施一、收集所需资料•正确运用定性、定量等社会调查方法二、评价资料综合分析•统计方法的应用•政策效果常用的9类指标：总量、强度、结构、比例、平均、差异、比较、相关、动态指标常用的政策评价方法•一）、前后对比法•1、简单对比：将政策实施后对象变化前后的可衡量的值的差异•2、投射——实施对比。将政策执行前的政策问题的发展趋势映射在某一时间点上，并与同时的政策执行结果比较。•3、有无政策对比。•4、控制对象和实验对象对比。.•二）、对象评定法：通过政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。•三）、专家判断法：组织专家审定关于政策的记录、观察政策进行对政策对象和以前的政策参