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财金（2015）21号文政府补贴公式解析摘要：2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条是计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。本文对财金21号文中的政府补贴公式里的变量进行解读与分析。关键词：21号文公式；折现率；合理利润；政府补贴政府和社会资本合作项目（PPP项目）操作流程第一阶段为项目识别阶段；项目识别阶段核心为物有所值评价和财政承受能力论证；因此要做项目财务核算，搭建财务模型。在PPP项目实务运作中有不同的操作思路和财务模型，21号文公式其实也是一个财务模型。一、21号文中的描述第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。第十八条合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。第十九条在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。第二十条PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。二、对21号文中计算公式的分析1、公式中涉及7个变量：a.项目全部建设成本；b.财政运营补贴周期（年）；c.合理利润率；d.年度折现率；e.折现年数；f.年度运营成本；g当年使用者付费数额。2、公式中各变量因素含义：a.项目全部建设成本指的是社会资本方投入的建设成本（不含建设利息）；b.财政运营补贴周期（年）：指财政提供运营补贴的年数；c.合理利润率：根据市场条件应给予项目公司投入资金（建设资金+经营资金）的合理利润；d.年度折现率：主要是考虑到对资金占用的时间价值成本，通常时间价值成本会参考无风险收益率（货币的时间价值+通货膨胀率）；e.折现年数：计算政府补贴所对应的年数；f.年度运营成本：项目公司经营资金投入(不含财务费用)；g.当年使用者付费数额:PPP项目公司向项目使用者收取各项收费收入。3、公式用于计算每年政府给予项目公司的补贴额，补贴额可分为四部分：①.静态成本；②.资金的时间价值成本；③.运营维护净成本（运营成本扣减使用者付费）；④.合理利润。①.静态成本。项目全部建设成本——应是经政府财政和审计部门确认的全部项目建设投资，而且是PPP项目公司实际支出额；将项目全部建设成本按补贴年数做简单的算术平均即为每年静态成本的补贴。②.资金的时间价值成本。公式中的折现率主要是考虑到对资金占用的时间价值成本，通常时间价值成本会参考无风险收益率（货币的时间价值+通货膨胀率）。无风险利率的参考对象通常为即期的短期国债利率。考虑到支付财政补贴的单位一般为地方财政局，《指引》中建议参考当地政府的一般债券利率（通常为3%左右）是合理的。实际操作中，考虑到建设期融资余额在运营期可能产生的利息成本，可以在地方政府一般债券利率基础上上浮，但不应超过商业银行五年期贷款基准利率。项目全部建设成本于项目建设期发生，21号文中计算公式中将项目全部建设成本按补贴年数做简单的算术平均即为每年静态成本的补贴，后续的运营补贴一定要考虑资金的时间成本，这是公式中将每年应分摊建设成本额*（1+年度折现率）n的原因（在运营期内，n逐年递增），这其实是将PPP项目建设成本等额本金偿还。而运营成本为当年发生，补贴发放和成本结算之间没有时间差，因此这一部分的补贴不考虑资金占用的时间价值成本。③.运营维护净成本。运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用等运营成本，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。当年使用者付费的数额——根据21号文的第二十条规定：“PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。”可见当年使用者付费是在运营期内考虑物价等参数进行调价后，PPP项目公司向项目使用者收取各项收费收入，这也是基本上可以取得的明确数据。④.合理利润。即根据市场条件应给予项目公司的合理利润，通过每年的静态成本及运营成本乘以合理利润率获得；合理利润率应按照市场竞争原则确定，实际操作中可参照同类其它项目确定并结合市场测试情况加以调整。需要注意的是，这里的合理利润率为项目公司的合理利润率，而非财务测算设拦标价时所用的社会投资人内部收益率，内部收益率=无风险报酬率+项目风险溢价报酬率。3、21号文公式适用性随着国民经济的发展，政府的税收收入和一般公共预算支出一般会逐步增加。如果政府需承担的可行性缺口补贴责任也基本逐年同步递增，使PPP项目的可行性缺口补贴责任占基本财政支出的比重相对平稳，则可以同等财政支出最大限度发挥出引进社会资本开展PPP项目的效用。三、实务中21号文公式的应用假设某地需要建设产业园区，总建筑面积20万平方米，10万平米厂房，5万平米办公楼，5万平米公寓，预计总投资5亿元。PPP项目公司资本金占20%，为10000万元，需银行贷款40000万元，年利率5%。建设期两年2018、2019年，运营期从2020-2039年共20年。2018贷款20000万元、2019年贷款20000万元。建设投资表（单位：万元）项目20182019合计比例土地费用5,000.005,000.0010.00%工程建设21,000.0014,000.0035,000.0070.00%配套及基建500.004,500.005,000.0010.00%其他费用3,000.003,000.006.00%建设期利息500.001,500.002,000.004.00%合计30,000.0020,000.0050,000.00100.00%还本付息表（单位：万元）项目年份123456781.年初本息累计20,000.0040,000.0038,790.3037,520.1136,186.4134,786.0333,315.621.1工程借款20,000.0040,000.0038,790.3037,520.1136,186.4134,786.0333,315.621.2建设期利息2.本年借款20,000.0020,000.003.本年应计利息500.001,500.002,000.001,939.511,876.011,809.321,739.301,665.784.本年还本1,209.701,270.191,333.701,400.381,470.401,543.925.本年付息500.001,500.002,000.001,939.511,876.011,809.321,739.301,665.785.1运营期利息2,000.001,939.511,876.011,809.321,739.301,665.785.2建设期利息500.001,500.006.偿还借款资金来源500.00-2,804.502,884.462,967.593,055.143,144.993,238.416.1税后利润304.50384.46467.59555.14644.99738.416.2折旧与摊销2,500.002,500.002,500.002,500.002,500.002,500.007.偿还借款后余额-1,594.801,614.271,633.891,654.761,674.591,694.48项目年份9101112131415161.年初本息累计31,771.7030,150.5828,448.4126,661.1324,784.4822,814.0020,745.0018,572.541.1工程借款31,771.7030,150.5828,448.4126,661.1324,784.4822,814.0020,745.0018,572.541.2建设期利息2.本年借款3.本年应计利息1,588.591,507.531,422.421,333.061,239.221,140.701,037.25928.634.本年还本1,621.121,702.171,787.281,876.651,970.482,069.002,172.452,281.085.本年付息1,588.591,507.531,422.421,333.061,239.221,140.701,037.25928.635.1运营期利息1,588.591,507.531,422.421,333.061,239.221,140.701,037.25928.635.2建设期利息6.偿还借款资金来源3,336.713,437.683,542.653,653.023,766.483,884.434,008.364,135.846.1税后利润836.71937.681,042.651,153.021,266.481,384.431,508.361,635.846.2折旧与摊销2,500.002,500.002,500.002,500.002,500.002,500.002,500.002,500.007.偿还借款后余额1,715.591,735.501,755.361,776.371,796.001,815.431,835.911,854.77项目年份171819202122合计1.年初本息累计16,291.4713,896.3411,381.458,740.825,968.163,056.861.1工程借款16,291.4713,896.3411,381.458,740.825,968.163,056.861.2建设期利息2.本年借款40,000.003.本年应计利息814.57694.82569.07437.04298.41152.8426,194.074.本年还本2,395.132,514.892,640.632,772.662,911.303,056.8640,000.005.本年付息814.57694.82569.07437.04298.41152.8426,194.075.1运营期利息814.57694.82569.07437.04298.41152.8424,194.075.2建设期利息2,000.006.偿还借款资金来源4,268.384,407.534,550.784,699.695,079.755,131.5276,497.896.1税后利润1,768.381,907.532,050.782,199.692,579.752,631.5225,997.896.2折旧与摊销2,500.002,500.002,500.002,500.002,500.002,500.0050,000.007.偿还借款后余额1,873.251,892.651,910.151,927.032,168.452,074.6635,997.89运营收入估算表（单位：万元）项目年份1234567厂房出租1,000.001,000.001,000.