法国宪法委员会独立性的制度保障

法国宪法委员会独立性的制度保障法国是近代宪政文明的起源地之一，在理论上产生了孟德斯鸠的三权分立学说和卢梭的社会契约论，在实践方面则产生了著名的《人权和公民权利宣言》（1789年）和欧洲最早的成文宪法（1791年）。在违宪审查制度方面，法国也是独辟蹊径，在第五共和国时期创造了宪法委员会模式，不仅形式上独具一格，而且实用有效，丰富和发展了宪法监督的理论和经验。法国的宪法委员会是负责违宪审查的机构，它作为宪法的守护人，肩负着捍卫基本人权、维护政治民主和保障宪政秩序的重要使命。尽管从表面上看，这是一个毫不起眼的部门：9名年迈的委员，即便算上所有的工作人员（秘书、厨师、司机等），也不过60来人，一年的财政预算仅仅是573.2万欧元（2006年），它无权对政府直接发号施令，也不是法院系统的顶端，但是它在法国的政治生活和法治体系中起着至关重要的作用，宪法委员会被视作“公民基本权利的保护人”，宪法委员会主席被称为是“共和国第五号人物”，在民众中享有极高的威望。宪法委员会的权威性很大程度上来自于它的独立性——地位的独立性保证了其裁决的公正性，公正性则赢得了民众的充分尊重和信任。法国宪法和1958年11月7日通过的关于宪法委员会组织法规定了一系列措施，从制度上保障宪法委员会的独立性。法国是近代世界宪法文化的重要发源地。理论方面，孟德斯鸠的三权分立学说和卢梭的社会契约论是现代宪政理论的滥觞，并直接为美国宪法提供了理论来源。实践方面，法国颁布了著名的《人权和公民权利宣言》（1789）欧洲最早的成文宪法（1791年）。但是，在违宪审查制度方面，法国却显得有点“落后”，经过多次的争论、探索和尝试，直到第五共和国才形成真正的违宪审查制度。纵览法国宪政史，1799年宪法曾设立“元老院”，1852年宪法曾设立“参议院”，1946年的第四共和国宪法曾设立“宪法委员会”，试图监督和保障宪法实施，但都只是形式上的机构，并未在实践中产生作用。法兰西第五共和国创造了法国宪法委员会，作为违宪审查的机构。就像法国宪法委员会在其官方网站上所自我声明的那样：宪法委员会是由第五共和国宪法于1958年10月4日所创建，这是一个新近出现的机构，（在法国）没有任何历史的先例。法国的宪法委员会具有自身鲜明的特点，具体表现为以下几个方面：产生背景的特殊性二战结束、维希政权灭亡之后，法国在1946年制定了第四共和国宪法。该宪法确立了议会处于优越地位的政治体制，宪法授予议会最高、全部的权力。议会由“国民议会”与“共和院”组成，国民议会在国家机构中居于首要的主导地位。国民议会对政府实行监督，决定政府的组成。内阁总理虽由总统提名，但他和他的阁员以及施政纲领、政策必须得到国民议会的多数信任票。在国民议会以多数票通过对政府的不信任案时，内阁便应辞职。国民议会的倒阁权非常强大，而政府解散议会的权力要受到重重限制。两者强弱分明，双方的力量完全无法平衡。随着形势发展，第四共和国的政体弱点暴露无遗。由于在议会中党派众多，力量分散，在许多重大问题上很难达成一致意见。例如在1951年的国民议会选举中，出现了六个党派各有议员超过100名的情况，从而使国民议会成为一个“六边形议会”。这使得政府组阁非常困难，导致法国政局不稳，政府软弱无力。1958年初，时任政府总理的盖耶尔就指出：“二战后，英国有4人担任首相，美国有2人担任总统，苏联有2人担任总书记，联邦德国有1人担任首相，而法国则更换了25届政府，这种状况是不能长期继续下去的。”特别是在1958年，法国内部矛盾重重，外部又发生阿尔及利亚危机，在内忧外患的局面下，戴高乐重新登上法国政治舞台的中心。而他上台后的一项重大举措就是重新制定宪法，将第四共和国的“议会内阁制”改为第五共和国的“半总统制”，新宪法削弱议会的权力，显著加强行政权力，特别是总统的权力，体现了“重总统轻议会、重行政权轻立法权”的鲜明特点。1958年宪法的设计者们力图改变第四共和国宪法框架下议会无所不能的状况，而宪法委员会正是为了达到这一目的而设置的机构。宪法的起草者将它设计成一个行政机构对立法机构进行监督的部门，一副套在议会脖子上的锁链。因此有的学者将宪法委员会称作是“一门对准议会的大炮”。发展道路的特殊性最初，宪法委员会是作为一个议会的监督者出现的。它限制议会的职权主要表现在两个方面：一是根据宪法第34条的规定，对议会立法权限进行监督。在1958年之前，法国议会和英国议会一样，除了不能把男人变成女人以外可以做任何事情。为了改变这一状况，1958年宪法第34条严格限制了议会立法的界限，限定了议会立法的特定事项和范围，而其他部分则留给了政府的行政立法。当议会的法律和政府的条例发生冲突时，宪法委员会就扮演争议仲裁者的角色。宪法委员会的第二个作用是议会程序中保证政府的特权。例如，宪法第40条禁止议员提出包含增加政府开支或者削弱税收的措施，第48条给予政府在议会程序中的优先提案权等。为了保证这些政府特权，宪法规定议会的议事程序在付诸实施之前必须由宪法委员会强制审查。但在二十世纪七十年代，宪法委员会发生了重大变革。首先是在1971年7月16日宪法法院作出了一个里程碑式的裁决。1971年，参议院议长提交给宪法委员会一部法律进行审查，该法规定注册一个社会团体需要行政官员的批准。宪法委员会宣布这项法律违宪，因为它破坏了1901年的“结社契约法”所崇尚的结社自由，这是“共和国法律认可的根本性原则”，这些原则又体现在了宪法序言里。在这个裁决中，委员会强调，它今后将会把包括1958年宪法序言在内的宪法文本作为判决的准绳，该序言本身又承认了1789年的《人权与公民权利宣言》和1946年宪法序言的宪法效力。这个判决与过去的判决相比，有一个重大的突破：过去的判决只是判断议会立法所涉及的事项是否逾越了宪法34条规定的界限，或者裁决是否违反法定程序――总之，它不对法律的实质内容作出判断。而这个判决则开创了从实体上对法律进行审查的先例，对法律是否侵害公民的基本权利和自由进行审查。其意义相当于美国1803年的马伯里诉麦迪逊案件一样，具有开创性，宪法委员会通过自己的判决改变了违宪审查的性质，实现了重大的自我转型。1974年，在总统德斯坦的推动下，法国通过了一项宪法修正案，规定60名国民议会议员或者60名参议员有权将法律提交宪法委员会审查（原来只有总统、总理和两院议长有这个权力）。这使得宪法委员会在政治生活中变得更加活跃和重要。功能的特殊性一般来说，所有的违宪审查制度都具备共同的社会功能，包括保护基本人权免受政府机关特别是立法机关的侵犯；维护政治平衡；确保权力分立等。但是法国宪法委员会的社会功能有其特殊性，特别是表现在政治功能方面。因为从一开始，它就被设计成为一个政治机构。它的政治功能主要表现为：平衡立法机关与行政机关之间的关系，它通过实体审查和程序审查限制议会权力，使得议会和政府力量更加均衡。正如一位法国学者所指出的那样：“权力开了波旁宫，来到了爱丽舍宫与马提尼翁大厦。”而宪法委员会处于议会和政府之间，认可或否决议会通过的法律，表现为带有浓厚政治色彩的“第三议院”。平衡议会内部的多数派与少数派的关系。这主要是在1974年宪法修改之后，由于只要60名议员就可以向宪法委员会提出违宪审查的请求，这就意味着政治上的少数派可以通过这一途径对抗多数派。从而改变了所谓的“你在政治上是少数派，所以你在法律上就是错误的”荒谬逻辑。平衡国家利益与欧盟整体利益之间的关系。宪法第54条规定了宪法委员会有权对国际条约和协定进行审查，如果与宪法内容相冲突，则“必须在修改宪法之后，才可以授权批准或通过该项协议。”宪法委员会对于1992年的马斯特里赫特条约、1997年的阿姆斯特丹条约和2004年的建立欧洲宪法的条约宪法委员会都作了重要的裁决。总之，从宪法规定和宪法委员会的实践来看，宪法委员会有权而且在事实上也常常对国家政治生活中的重大问题作出决定或者表示自己的意见和立场，并不象美国的最高法院那样主动回避对政治问题的审查。相反地，它基于其使命和职能，积极主动地对政治问题作出判断，排解政治纷争。例如对于近期在法国闹得沸沸扬扬的“首次雇用法案”，宪法委员会就进行了审议并且很快做出了裁决，认为其并不违反宪法。从法国宪法委员会的特殊性中，我们可以得到启示，即相对于私法制度而言，公法制度具有更大的特殊性，需要结合一国的政治制度、法治观念、社会背景等具体国情进行选择和创造，而不能采取简单的拿来主义。在发展和完善我国的违宪审查制度过程也应当注意这一点。（一）在宪法委员会组成人员方面体现其政治机关的特征。法国现行的1958年宪法及在1958年11月7日颁布的《宪法委员会机构设置法》都没有对其法律方面的专业知识提出要求，相反，现行宪法委员会成员都是接受政治性任命的官员（PoliticalAppointees），而不是司法性官员。任命法国宪法委员会成员时，不论是总统，还是参议院议长、国民议会议长都比较重视成员的政治经历，即，即使某人不是法律专家，也是可以成为宪法委员会的成员。宪法委员会成员资格就充分体现了该机构不注重法律专门知识的非司法性的一面。宪法规定宪法委员会成员的任命权也刻意保持总统、国民议会、参议院各方面力量的平衡，在总统、国民议会议长、参议院议长之间平均分配任命名额，经任命的成员有任期限制，而且不能连任，卸任的法国总统是宪法委员会的当然的、终身的、资格不可变更的成员，此规定更加明确了宪法委员会成员政治资历的重要性。而司法机关由法官组成，法官除具有法律专门知识外，还在任命程序、职务保障方面有特别的规定。法国普通法院的法官，都是从毕业于国家法律服务学院（EcoleNationaledelaMagistrateure）的法律专门人才，而德国宪法法院的法官，只有具备法律专业知识者才可担任，如德国《宪法法院法》规定“（宪法法院）每院的三名法官应当从联邦最高法院任职的法官中选任。只有在联邦最高法院中至少任职三年的法官才能具有当选资格”。宪法和法律要求法官独立并保持政治中立，法官远离政治也就成为保持法官独立、中立的必要条件。但不论是法国的宪法还是此后的宪法委员会机构设置法中都没有全面禁止宪法委员会成员参加政治活动或参加竞选，而仅仅是禁止宪法委员会成员在政治团体内担任领导职务，或要求其在参加竞选时辞去宪法委员会成员资格，在以后签署的各项文件或参加的各项活动都不得提及宪法委员会成员身份。从宪法授予宪法委员会的职权来看（审查议会立法是否规定了应当由政府条例规定的事项、审查议会选举活动的合法性-这原本为议会行使的权力，审查议会通过的法案的合宪性，甚至是强制性地规定某些议会立法要经过宪法委员会的审查），宪法委员会也不是在总统、总理及议会三个主要的政治机关的关系中处于居中裁判者的地位，而是用来限制议会的政治机关，所以宪法委员会被称为“一门对准议会的大炮”。法官在行使审判权时，地位相等，没有上下级之分。每一个法官，其意见在表决中具有相同的分量，而在宪法委员会中，在行使职权时，却并没有完全实现各位成员意见的平等性，而是使其中具有了类似于行政机关或其他政治机关的一种官僚特征，如在表决时，如果赞成与反对的票相等时，宪法委员会主席所持的意见就将决定整个宪法委员会的意见。（二）在宪法委员会与其它国家机关的关系方面体现政治机关的特点宪法委员会在处理争议时具有明显的倾向性，难于保持司法机关那种应有的独立地位。如在全民公决时，政府可以向宪法委员会进行咨询，宪法委员会“应当向政府提供有头全民公决的咨询意见”，而且仅仅是这种被宪法规定为是咨询意见的意见，也对政府具有一定的约束力，以至于“任何基于宪法委员会咨询意见所采取的措施应当通知宪法委员会”；当总统在依照宪法第16条之规定需要行使紧急命令权之前，需要向宪法委员会进行咨询，而且，法国的宪法委员会受政府的影响较大，如宪法委员会对立法事项是否合宪的审查，一般情况下要求在1个月内作出决定，而如果政府认为情况紧急，则宪法委员会应当在8天之内作出决定。可以看出，如果宪法委员会是司法机关，则其缺少司法机关必不可少的独立性。（三）在宪法委员会的工作程序方面体现政治机关的特点司