国内外城市型政区设置研究进展与展望

国内外城市型政区设置研究进展与展望朱建华1,2，王开泳1*，陈田1(1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；2.中国科学院大学，北京100049)摘要：政区设置的科学性与合理性，关系到行政管理效率和政权的稳定性，因此受到世界各国的普遍重视。城市型政区的设置与调整是城镇化发展进程的客观要求，城市型政区不仅包括直辖市、地级市、县级市等各级城市，还包含市辖区、建制镇和街道等。建制市是城市型政区的主要类型，中国的建制市仅有百年历史，却有着极其复杂的演变过程，尤其是改革开放以来，随着城市数量的快速增加，城市型政区设置变化较大。本文在辨析城市型政区相关概念与内涵的基础上，重点分析了城市型政区的演变过程、设置模式、层级与管辖幅度，并对国内外城市型政区的研究方法进行了梳理与总结。在此基础上，评述了国内外城市型政区研究的主要特征与存在的不足，得出以下启示：合理设置城市型政区、创新大都市区管理体制以及减少城市行政层级。最后，通过对国内外城市型政区的行政区划研究进展的总结，对未来的研究方向提出了展望。关键词：行政区划；城市型政区；研究进展；启示1引言行政区划属于上层建筑，是国家进行地方行政管理的基础和重要手段，也是国家重要的地方治理制度。中国的行政区划已有3000多年的历史，一直是国体、政体结构的重要表现形式。而城市是区域的政治、经济、文化中心及人口集聚中心，城镇化水平代表了一个国家城市的发达程度和文明程度。城市型政区的合理设置是推进城镇化建设和地方政府进行有效治理的重要支撑。2014年底，中国城镇化水平达到54.77%，城镇人口持续快速增长，已经超过农村人口，农业转移人口市民化、城市化空间布局等新形势新任务，对行政区划工作提出许多新要求，也给城市型政区的设置和改革带来了新挑战。党的十八大报告提出了“优化行政层级和行政区划设置”的战略部署。2013年十八届三中全会报告明确提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”的要求。2014年出台《国家新型城镇化规划2014-2020》，提出了“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”、“完善设市标准，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”，以及“建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式”。2014年国务院颁布了新的城市规模划分标准，新标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，不同规模的城市行政区划模式不同，城市规模升格后行政区划会进行相应的调整，也有城市为了规模升格而进行市辖区行政区划的调整。这些政策的密集出台，预示着中国城市型政区设置与改革纳入了国家全面深化改革的重要内容之一，给城市型政区的研究带来了新的挑战。基于此，本文系统回顾了国内外城市型政区设置的研究进展，梳理城市型政区的相关概念、研究内容与方法，旨在为中国城市型政区设置的研究与实践提供一定借鉴。收稿日期：2015-01；修订日期：2015-05。基金项目：国家自然科学基金重点项目(41471126)。作者简介：朱建华(1988-)，男，江苏海安人，博士研究生，主要研究方向为城市地理与行政区划，E-mail:[e-mail]。通讯作者：王开泳(1980-)，男，山东滕州人，博士，副研究员，主要研究方向为城市与区域规划，E-mail:[e-mail]。引用格式：朱建华,王开泳,陈田.2015.国内外城市型政区设置研究进展与展望[J].地理科学进展,34(8):987-997.[ZhuJH,WangKY,ChenT.2015.Progressandprospectsofcity-typeadministrativeregionsetting-upinChinaandabroad[J].ProgressinGeography,34(8):987-997.].DOI:10.18306/dlkxjz.2015.08.006987-997页第34卷第8期2015年8月地理科学进展ProgressinGeographyVol.34,No.8Aug.2015地理科学进展第34卷2相关概念与内涵辨析2.1行政区划与类型划分行政区划是国家根据政治和行政管理的需要，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，设置相应的地方国家权力机关和行政机关，实施行政管理(侯景新等,2006)。行政区划在某种程度上，可以视为国家结构形式的空间投影，具有管理与空间的双重属性(罗震东,2008)。行政区划可以分为地域型政区和城市型政区两种类型(胡序威,2008)。地域型政区行政管辖范围内主要是农村地域，包括地区、县、乡等；城市型政区是指以城镇人口为主的行政区，包括直辖市、地级市、县级市等各个层级的城市，以及城市的市辖区、镇和街道。其中街道是市辖区或县级市政府的派出机构，镇是城市型政区中行政等级最基层的行政单元。由此可见，城市型政区是支撑城镇化发展的主要载体。2.2国内外城市内涵与设置的异同点城市是指以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点。城市是“城”和“市”的组合词，“城”是为了防卫用城墙围起来的地域，“市”是进行交易的场所，这两者是城市最原始的形态。“镇”最早出现于中国北魏时期，是指在边境的小型军事据点，现在指建制镇。美国人口普查局对城市的定义是，“城市是一个具有与镇不同的法律地位的，具有某种专门化职能的，较大的人口集聚区”，一般指城市的实体地域，属于城乡分治类型。而中国的城市都包括广大的农村地域，属于城乡合治类型。在城市设置标准方面，多数国家以城区常住人口规模指标为主要参考标准。按照《联合国人口统计年鉴》的统计，设置城市的人口下限标准最低的只有100人(阿尔及利亚、秘鲁)，除中国外，最高的为5万人(日本、韩国)，39个国家的城市人口下限标准在3000人以下，美国设置城市的人口规模下限为2500人(UnitedNations,2011)。而中国的城市设置标准全世界最高，按照国务院1993年颁布的标准，县城人口8万以上才有设市申请资格。中国的城市一般为广域市，要兼顾城市管理和区域管理职能，而国外的城市一般只有城市管理职能。中国设镇的标准是常住人口2000人以上的居民点，这已经达到了西方许多国家的设市标准。中国的设市和设镇标准较高和人口众多的国情直接相关。3国内外城市型政区设置研究进展3.1城市型政区的演变过程是关注的重点内容中国是世界上最早产生城市的国家之一，大约在4500年前就产生了最初的城市(顾朝林,1992)，比中国行政区划的历史还要长。虽然中国城市出现的历史悠久，但在市制产生之前，国家对城市的行政管理并没有设立单独的建制，而是实行城乡一体化的行政区划建制，城市属于县的一部分。从世界范围来看，近代城市起源于英国工业革命时期，城市建制形成的标志是1835年英国颁布的《市自治法》，确认了“市”作为地方行政区划建制的法律地位。20世纪初，“市”的建制传入中国，逐步形成了目前的市制格局(表1)。改革开放之前，中国的城镇化进程比较缓慢，城市数量增长也有限。从1980年开始，城镇化水平年均增长约1.3个百分点，建制市数量也迅速增加(图1)，直到1997年国务院冻结“县改市”审批才使城市数量增长放缓。1998年，城市数量达到668个，是中国设市数量的最高纪录。此后，不少县级市改为市辖区，导致城市数量有所减少，至2014年底中国共有653个城市。不少学者对建国后的城市型政区的设置标准、发展演变、格局变动等进行了回顾研究(戴均良,2000；汪宇明,2002;汪宇明等,2008)。顾朝林等(1998)研究了1949-1996年间不同阶段中国新城市的设置，并分析了城市设置的影响因素。3.2城市设置模式与改革是研究的热点领域西方国家的设市模式主要有统一型、狭域型两种类型(表2)，而中国设市模式多为广域型(浦善新,2004)。统一型城市就是市的行政区域与城市连续建成区范围基本一致，或者前者略大于后者，差异部分作为城郊农业用地或城市发展备用地，也就是所谓的“城郊合治”。这种设市模式在理论上较为合理，在实践上便于进行横向比较。日本、澳大利亚等国主要采用该模式。狭域市是指一个城市连续建成区实际上由一组大小不等、但在法律地位上彼此独立的市组成，形成跨界城市。美国、加拿大等国采用这种模式，如洛杉矶—长滩城市连续建成区由131个市组成，总人口1300余万，其中人口最多的洛杉矶市有400多万。广域市属于城乡合治，市的行政区域面积远远大于城市建成区面积，建制市范围内含有大量农村地带。Dantizg等(1973)最早提出了“紧凑城市”的概念，其后数十年紧凑城市988第8期朱建华等：国内外城市型政区设置研究进展与展望的理念与模式受到了西方学者的追捧(Burton,2002;Mubarekaetal,2011;Dempseyetal,2012;Gaignéetal,2012)。但是，近年来西方国家有从城乡分治向城乡合治发展的趋势(王开泳等,2011)。虽然中国大部分城市都是广域型，但有学者认为中国具体的设市模式主要有3种：“切块设市”、“整县改市”以及“多中心组合”模式(浦善新,2006)。改革开放之前，新设城市主要是“切块设市”，“多中心组合”模式多适用于地级市，改革开放之后绝大部分新设城市都采用“整县改市”模式。此外，中国还有一些特殊的设市模式，例如新疆生产建设兵团的“师部驻地设市”、边境口岸设市以及出于政治需要设立三沙市等(王开泳等,2013)。近年来，不少学者提出学习中国台湾“县辖图1中国设市时序示意图Fig.1Citiesestablishedbefore1980,inthe1980sand1990s,andsince2001inChina表2世界主要国家的设市模式比较Tab.2Comparisonofcitysetting-upmodelofthemaincountriesintheworld国家中国美国英国法国德国日本澳大利亚类型广域型狭域型狭域型广域型狭域型统一型统一型人口指标/人80000250030002000各州不一500001000改革趋势整县设市地方政府兼并；大都市区的中心城区兼并郊区重组大伦敦市，设立都市郡城市联合，设立“城市共同体”城镇合并市町村合并市与周围乡镇合并优点发展空间足够，城乡统筹协调发展美国有19000个自治市，体现地方民主自治权每个郡划分为城市区和乡村区地方拥有较大的自治权小城镇数量多，城镇公共服务完善小城市数量多且基础设施完善小城市数量多且公共服务完善弊端城市数量偏少行政管理分散化、碎片化城市发展空间受限没有对城乡进行划分市、镇无严格区分县管市，市的权力比较小大都市区存在多个市政府，难以统一规划管理表1中国建制市发展的主要历程Tab.1ProcessofChina'sformedcitydevelopment年份1909191219141921192819301943194919551962198019831986199319972014设市条件与重大事件《城镇乡地方自治章程》规定：“府、州、县治所在地称为城，其余地方人口满5万的称为镇，城与镇均可与府州县等传统政区一样，单独设置自治机构，但城、镇与乡一样，隶属于府、州、县等上级政区”。《江苏暂行市乡制》规定：“人口满5万为市”。袁世凯废除市自治制度。广州成为中国第一个城市型政区。《市自治制》规定：市分为两种，特别市地位相当于县，普通市则受县管辖。颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》。《市组织法》规定：市为地方行政组织兼自治团体，废除普通市和特别市之分，改分为行政院辖市与省辖市两种，省辖市地位与县相同。院辖市条件为人口满100万，省辖市设立条件为人口30万以上。新《市组织法》颁布，设市标准降低，省辖市设立条件为人口满20万。人口5万以上的城镇可以设市，形成直辖市、省辖市、专署辖市三种建制。规定设市的条件为聚居人口在10万以上的城镇。“大跃进”期间城市增加过快，调整市镇建制，撤销了10万人以下的市。“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的基本方针，掀起了“撤县改市”浪潮。推行“市领导