搜索
主讲：彭蓬copenhagen0603@yahoo.cn第一节土地管理法1.1土地使用制度改革1.2《土地管理法》的基本制度1.3土地使用权出让与划拨1.4土地使用权转让、出租、抵押1.5建设用地“土地是一切生产和一切生活的源泉”。———《马克思恩格斯全集》，第2卷，第109页。土地一语有广义与狭义之分。广义的土地，指由土壤、气候、地貌、水文和生物等构成的自然综合体；狭义的土地，指地球的陆地表层，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等一切土地。美国不动产法将土地定义为上至地表的上层空间，下至地心。包括地球表层（土壤、砂石），土地中的矿物、石油和天然气。我国的法律对于土地的定义没有明确的规定。我国《土地管理法》根据土地的用途将土地划分为农用地建设用地未利用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。矿物、石油和天然气。我国法律对土地内容的界定中不包括土地中的矿物、石油和天然气。矿物、石油和天然气在我国属于矿产资源，其所有权归国家所有。土地使用权者仅拥有对土地使用权。空间。空间包括地上空间和地下空间。高架铁路、空中走廊、高压电线、地下铁路、地下停车场、地下给排水管线等就是充分利用空间的实例。在我国目前的立法上还没有正式的法律对空间权加以规定，就其性质而言，空间权属于不动产之一种。空间，包括地上空间与地下空间，为土地的一部分。地上地下空间如不属于土地，则土地无法使用。当然，为社会公益发展需要，可以对此空间的范围进行一定的界定与限制。1)新中国成立之前的土地管理(1)原始社会与奴隶社会的土地管理自有历史记载以来，任何朝代都十分重视土地。我国早在夏禹时，就按土色、质地和水分等将九州土地划分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等，并根据土地肥力确定贡赋等级，这是我国最早进行的土地调查和土地评价工作。到了奴隶社会，土地实行的是国有制。“普天之下，莫非王土”。国君将土地分给诸侯，称为“受民受疆土”。诸侯再将自己封国的土地转分给下属的大小贵族。也分一些数量不等的土地给平民和奴隶。春秋时期，随着铁器的使用和牛耕的推广，也促进了商业的发展。奴隶主驱使奴隶开垦了大量私田，私田所得可以不向国君交纳贡赋。公元前594年．鲁国为了增加收人，规定不论公田、私田，都要由国家按照田亩的实有数目收税，这就是“初税亩”。税亩的实行，承认了私田主人对土地的所有权。公元前370年左右，儒家代表人物孟柯也提出“制民之产”的主张，认为农民应有一定的私有土地，使其“仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”。公元前350年左右，商鞅变法，“废井田，开阡陌”，厉行奖励农桑政策，从法律上确认封建土地所有制和土地买卖的合法性。曹魏屯田制宋代方田制明代鱼鳞图册中国封建社会土地制度的基本特征是：土地私人占有和土地自由买卖。在这种情况下，必然产生土地激烈的兼并，土地大量集中于少数富人一端，出现了“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的局面，地主阶级处于绝对的统治地位。土地问题在19世纪末20世纪初已为孙中山为首的资产阶级革命派所重视，孙中山先生提出“耕者有其田”的主张，孙中山先生这一主张未能得到国民党政府的执行，在国民党统治的近30年中，仍然保存封建社会的土地制度，地权分配极不平均。《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《宪法》确认了国家和集体两种土地所有权，这是我国历史上第一次以国家大法形式对土地所有权做出的郑重规定。建国以来，在产品经济模式下，我国的土地使用制度一贯实行行政划拨的形式，即土地的使用实行配给制。这种土地使用制度的突出特点就是“三无制度”，无偿、无限期和无流动。随着我国20世纪80年代社会主义经济体制改革的深人，特别是社会主义市场经济的运行，我国土地使用制度的弊病暴露得越来越明显，因此，进行土地使用制度的改革，变土地的无偿、无限期、无流动的使用为有偿、有限期和有流动的使用，成为当时我国国民经济和社会发展的一个迫切的和十分重要的理论与现实问题。（1）国有土地所有权主体权利无从体现，国家土地所有权成为虚无（2）土地分配不合理，土地使用严重浪费（3）妨碍了企业素质的提高，不利于企业的经济核算（4）阻碍了城市建设资金的良性循环初期酝酿阶段国有土地使用制度改革的酝酿，始于20世纪80年代初。深圳的改革者们义无反顾地踏上了通往“禁区”的道路，率先以收取土地使用费的方式向外商出租土地。1987年4月，国务院第一次提出了“土地使用权可以有偿转让”的政策。同年下半年，深圳率先试点土地使用权有偿出让，从此揭开了国有土地使用制度改革的序幕，标志着改革从理论探索转人实践阶段。《经济日报》称“这次拍卖活动，将是我国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破.”外电评论说：“这是中国自1949年以来的空前举动”。紧随深圳，福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了试点。1988年2月，中共中央向全国人大提出了包括土地条款在内的《中国共产党中央委员会关于修改＜宪法＞个别条款的建议》。其中包括“……二、《宪法》第10条第四款：‘任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地’修改为‘任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以转让。’”1988年4月12日，七届人大第一次会议根据中共中央的建议，修改了《宪法》的有关条款，在《宪法》中删去了禁止土地出租的条款，增加了“土地使用权可以依照法律规定转让”的内容。这就为我国实行土地使用权的有偿出让和转让提供了《宪法》依据。1988年12月，七届全国人大常委会第五次会议根据（宪法》修正案，对《中华人民共和国土地管理法》做了相应修改，规定：国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用制度的改革从此有了法律依据。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》第3条明确规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。”以基本法的形式确立了国有土地的有偿使用制度，使土地使用制度的改革进一步走上了法制管理的轨道。针对《土地管理法》中许多不适应社会经济发展的规定，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议再次修订《土地管理法》，确立多项新的土地制度，如土地用途管制制度、土地权属登记制度、土地承包经营权受法律保护、实行征用耕地补偿以及农田保护制度、农用地转用审批制度等。1.1.4土地所有权社会主义公有制集体土地所有权国家土地所有权1.1.4土地所有权城市市区土地农村和城市郊区中依法没收、征收、征购、收归国有的土地依据有关法律规定不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂以及其他土地国家依法征用的土地农村集体经济组织全部转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地国家土地国家土地所有权的行使国有土地的所有权由国务院代表国家行驶，其他任何单位和个人都不得侵占、买卖或以其他形式非法转让国有土地国有土地除国家自己使用外，其使用权还可以通过出让、划拨等方式转让给其他单位或个人1.1.4土地所有权——国家土地所有权1.1.4土地所有权——集体土地所有权集体土地所有权村民集体所有乡（镇）农民集体所有村集体经济组织或村民委员会经营、管理乡（镇）集体经济组织经营、管理集体土地所有权的行使占有、使用、收益和处分的权利，也可依法转让、抵押和租赁，但它不得自行将土地非法转让为乡（镇）村建设以外的建设用地。土地所有权的确定和确认所有权发生争议的，不能依法证明争议的土地是属于农民集体所有的，则属于国家所有土地登记发证制度当公共利益需要时，国家可以征用集体所有土地，将其变为国有，但必须依法给予补偿。1.1.5土地使用权土地使用人根据法律、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地所享有的占有、使用、一定收益和在限定范围内进行处分的权利。是从土地所有权中分离出来的一项权利。具体表现为土地使用人对土地可依法行使利用、出租、转让、抵押等权利。注意：《土地管理法》规定，国有或集体所有的土地可以依法确定给单位或个人使用。土地使用权的取得国家依法出让、划拨、或通过其他土地使用权人依法转让、继承、获取地上建筑物所有权等方式取得国有土地的使用权。也可由单位或个人承包，用以进行种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民依法通过承包、转让、继承等方式取得。集体经济组织的成员可承包本单位所有的土地，进行种植业、林业、畜牧业、渔业生产，承包经营期限为30年，其土地承包经营权受法律保护。农民集体所有的土地要承包给本集团经济组织之外的单位或个人经营的，须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。农民还可依法取得宅基地、自留山、自留地的使用权。土地使用权的确定与确认单位和个人依法使用的国有土地——县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认其使用权。中央国家机关使用的国有土地的发证机关，由国务院确定农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认其建设用地使用权。林地、草原、水面、滩涂的使用权，分别由森林法、草原法、渔业法规定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。国有土地有限期使用原则是指土地使用权出让最高年限由国家规定。根据1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土主地使用权出让和转让暂行条例》第13条规定，土地使用权出让最高年限按用途分别为：(1)居住用地70年；(2)工业用地50年；(3)教育科技、文化、卫生、体育用地50年；(4)商业、旅游娱乐用地40年；(5)综合或其他用地50年。(1)国家对国有土地使用范围和用途实行限制。国家在出让国有土地使用权时，应明确规定土地使用范围。例如，土地使用者在土地使用期限内，获得的只是地上的权利，对于地下的各类自然资源、矿藏等，土地使用者无权开采或占为己有。同时，对出让的土地，必须是经过城市规划的土地，明确规定其工业、商业、建筑、娱乐和其他用途。(2)国有土地的出让、转让，由国家土地管理部门统一管理。开放地产市场后，无论是一级地产市场的土地使用权出让，还是二级地产市场的土地使用权转让，土地使用者必须到土地管理部门申请登记，领取土地使用权证书。(3)国家拥有对国有土地的最后处分权。国家在出让国有土地使用权前，尽管已经进行了科学的规划，但仍不可避免随时势变更需改变土地用途的情形，因此，国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，有权依照法定程序提前收回土地使用权，不过，应给予土地使用者以相应的补偿。(1)我国的国有土地属于国家所有，不准买卖，但土地使用权允许转让。国家作为国有土地所有者出让的只是土地使用权，其作为土地所有者的地位并未改变。另一方面，用地单位有偿取得的土地使用权应是一项独立的财产权利，它包括了对土地的占有、使用和收益权。土地使用权可以转让、抵押或用于其他经营。(2)实行两权分离，国家同用地单位不再是单纯的行政管理关系，当国家作为土地所有者出让土地使用权时，国家与用地单位之间既是一种行政管理关系，同时也是一种平等的民事关系。这是因为，一方面，一国家对用地单位使用、转让、抵押土地使用权有依法管理的权利，对用地单位经营土地的收人有依法征税的权利。但另一方面，在出让过程中，土地使用者与国家土地所有者之间又是一种平等、自愿、有偿、有期的民事权利义务关系。长期以来，我国城镇土地实行无偿无限期的使用制度，使得土地使用权处于静态状况之下，土地不能按价值规律发挥作用，也不能反映供求关系、更不能形成地产市场，因而土地也就难以得到合理的配置。因此，土地使用制度的改革，不仅要实行土地的有偿使用，而且，还应