《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南(试行)-》解读

《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）》解读张伟江苏省城镇与乡村规划设计院院长研究员级高级工程师2019年4月22乡村振兴战略规划要求顺应村庄发展规律和演变趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。省委省政府也要求强化乡村规划引领，以县为单位抓紧优化完善镇村布局规划，推进镇村布局规划实施。农村人居环境整治行动三年行动结合镇村布局规划实施优化,依托规划发展村庄强化公共资源配置和建设,吸引农村居民自愿适度集中居住。《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》（苏发﹝2018﹞19号）强化国土空间规划管控，实行“多规合一”，优化城镇村布局。结合镇村布局规划调整优化，规划建设一批新型农村社区，吸引留乡农民相对集中居住。《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类；到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到应编尽编。工作背景33根据省政府工作部署，为支持改善苏北地区农民群众住房条件工作，结合落实农规发〔2019〕1号文件要求，经省政府同意，省自然资源厅出台《关于做好镇村布局规划优化完善工作支持加快改善苏北地区农民群众住房条件的通知》主送：苏北各设区市、县（市）人民政府抄送：苏南、苏中各设区市、县（市）人民政府，省农办，省农业农村厅，省发改委，省财政厅，省住建厅。44根据苏自然资函〔2019〕144号文件精神，省自然资源厅组织制定了《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）》（2019年版）（苏自然资发〔2019〕102号）《技术指南》主要内容包括“总则、技术要求、成果要求和备案要求”四个章节。规划定位规划目标主要任务规划依据规划原则编制组织工作流程城乡人口结构县域分区引导明确村庄分类村庄规划引导公共设施配套特色塑造近期行动计划基本要求规划成果规划文本规划图纸数据库要求第四章备案要求备案所需材料成果备案程序第二章技术要求第一章总则第三章成果要求《技术指南》主要内容框架551.1规划定位镇村布局规划是国土空间规划体系中的重要专项规划，是统筹城乡发展和建设的重要依据。镇村布局规划应依据市县国土空间总体规划（包括现行城镇总体规划、土地利用总体规划，下同），在现有规划工作基础上组织编制。镇村布局规划成果要逐步纳入国土空间规划体系，并通过编制“多规合一”的村庄规划组织实施。第一章总则661.3主要任务在综合分析村庄发展条件和潜力基础上，结合现行镇村布局规划实施评估，按照“多规合一”的要求和因地制宜、实事求是的原则，将现状村庄划分为“集聚提升类村庄”“特色保护类村庄”“城郊融合类村庄”“搬迁撤并类村庄”和“其它一般村庄”，明确各类村庄布局，统筹各类基础设施和公共服务设施配置，保护永久基本农田和生态保护红线，促进土地节约集约利用。1.2规划目标进一步优化城镇村空间布局，明确村庄（指自然村，下同）分类和布局，支持农民群众改善住房条件，引导农村人居环境分类整治，提升乡村地区基本公共服务均等化水平，促进城乡融合发展。77规划对象：城镇现状建成区范围以外的所有自然村。规划对象：自然村现状城镇建成区规划城镇建设用地边界行政边界行政边界城镇规划建设用地边界现状城镇建成区规划对象：自然村现状城镇建成区规划城镇建设用地边界行政区划边界881.4规划依据（1）政策文件《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《江苏省乡村振兴战略实施规划（2018－2022年）》《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》（苏发〔2018〕19号）《江苏省自然资源厅关于做好镇村布局规划优化完善工作支持加快改善苏北地区农民群众住房条件的通知》（苏自然资函〔2019〕144号）（2）相关规划市县国土空间总体规划城市、镇总体规划各级土地利用总体规划现行镇村布局规划生态保护红线等有关规划991.5规划原则（1）遵循城镇化发展规律，促进城乡融合发展。根据国家和省乡村振兴战略规划要求，围绕到2035年城乡空间布局全面优化的目标，合理确定进城、入镇、留乡的人口比例和分布。按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，优先引导鼓励农民进城入镇，促进小城镇多元特色化发展，合理明确乡村发展的空间载体。落实城镇化发展目标进城入镇留乡10101.5规划原则（2）加强规划协调和规模管控，促进农村建设用地减量化树立“多规合一”和“存量规划”理念，通过加强县域空间分区管控和引导，调整优化村庄布局，积极推进农村建设用地“减量化”，有效利用农村零星分散的存量建设用地，逐步提高农村建设用地使用效率；合理确定重新选址新建的新型农村社区建设用地规模，村庄规划建设用地规模不得超出现状建设用地规模。现状村庄建设用地规划村庄建设用地零星村庄建设用地整合农村集中居住区11111.5规划原则（3）顺应乡村发展规律，优化村庄布局。始终坚持以人民为中心的发展思想，顺应村庄发展规律和演变趋势，尊重农民群众生产、生活习惯以及乡风民俗，加强留乡农民的村庄布局优化和用地保障工作，因地制宜、分类推动村庄建设改造，不搞“一刀切”，不能强推农民集中和上楼，不能盲目冒进，不能损害农民权益。尊重乡风民俗阜宁孔荡村规划建设配置了一处孔庙文化祠堂尊重农民生产习惯阜宁戚桥群众在村民广场翻晒粮食尊重村民生活习惯睢宁高党低层集中居住区12121.5规划原则（4）改善人居环境，提高农民群众生活条件。加强村庄分类指导，因地制宜改善农村人居环境，引导需要留乡的农民按照不同村庄分类改善居住条件，促进相对集中居住。按照城乡融合发展和基本公共服务均等化、标准化的要求，着力提升乡村地区基本公共服务水平，让农民群众过上与时代同步的现代生活。新增村民公共服务中心新增村民公共活动空间整治前整治后高淳区桠溪镇的吕家村，改善农民居住条件，新建了绿化、污水处理、道路、建身场所等设施。13131.5规划原则（5）传承历史文化，保护乡村特色。准确把握各地乡村的差异性，挖掘本乡本土的历史、地理、文化特色，延续乡村与自然有机融合的空间关系，保护好历史文化名村和传统村落，进一步彰显乡村地区文化特色、时代特征和地域特点，留住乡愁记忆。第三批中国传统村落——淮安老子山镇龟山村整体保护“湿地-村落-山体-河流”的山水格局，保护龟山遗址等历史遗存，整治形成完整和谐的乡土风貌，增加适当的旅游服务设施。淮河龟山村区位图现状鸟瞰图规划效果图14141.6工作流程按照“村级酝酿、乡镇统筹、市县批准、省厅备案”的程序：（1）现状调查（2）县域协调（3）镇村酝酿（4）部门校核（5）市县审批1515（1）现状调查——通过现状调查（包含农民意愿摸底调查）分析和现行规划实施评估，准确把握乡村发展现状、发展阶段和存在问题，重点关注乡村人口、乡村产业、乡村建设、村庄特色、村庄设施等方面内容。•了解乡村地区发展现状（经济、社会、产业等）•摸底自然村庄发展现状（空间、人口等）•现状分析、规划评估特征、不足•农民意愿调查分析1616镇村座谈——初步了解各镇自然村庄发展特征，了解地方发展诉求。实地踏勘——认知乡村现状特征。问卷调查——调查村民家庭构成、就业、收入、住房、交通出行、公共服务设施等现状情况，以及改善住房条件的意愿等数据。调研表格——调查各自然村的现状人口、户数、配套设施、乡村产业、村民住房等现状情况。1717（2）县域协调——在县（市、区）层面根据国土空间总体规划，明确分区乡村发展策略，统筹重大设施布局和基本公共服务设施配置标准，细化村庄分类技术和政策要求，指导各镇（乡、街道）规划编制。——重点关注城乡人口结构和县域分区引导。某市在编制镇村布局规划时，首先在市域层面落实城市总体规划、各类专项规划和相关设施保护要求，划定乡村发展管控区域，明确管控名录。1818在推进新型城镇化、实施乡村振兴战略等背景下，结合市县国土空间总体规划确定的各项发展目标，深入分析县（市、区）域城乡空间格局与人口迁移变化趋势。根据各地开展的农民意愿摸底调查结论，围绕到2035年城乡空间布局全面优化的总体目标，合理研究并确定乡村人口进城、入镇、留乡的比例和分布特点，为各类村庄分类与规划布局提供依据。2.1城乡人口结构备注：《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》（苏发﹝2018﹞19号）要求苏北各地要“以县为单位开展农民意愿摸底调查、基层基础设施和公共服务设施配套以及产业发展等需求调查，准确了解进城、入镇、留乡的人口规模及分布状况”。第二章技术要求1919——某地在规划编制过程中，在现行城市总体规划确定的84%城镇化总体目标下，合理确定乡村总人口规模，综合分析各镇、街道以及乡村地区的经济基础、现状发展规模、设施配套水平、区位交通条件和各类资源禀赋，综合研判未来城乡人口空间分布特征。评价因素评价因子赋值方法经济基础人均地区生产总值区域赋值（行政村）农民人均纯收入区域赋值（行政村）现状规模现状自然村建设用地规模网格赋值设施配套基础设施网格赋值公共设施网格赋值区位优势城镇影响度线性扩散交通便捷度线性扩散资源禀赋地均耕地面积网格赋值地均水域面积网格赋值旅游资源拥有量网格赋值2020现状行政村经济总量规模赋值交通影响度赋值结果区位优势度赋值结果公共服务设施影响度赋值结果资源禀赋赋值结果城乡人口流动趋势分析结果红色地区代表人口高度集聚地区——运用GIS空间分析，叠加评价因子，综合研判未来城乡人口的空间分布情况（如图1，红色越深代表人口越密集），指导未来各类村庄分类与布局。2121——在明确乡村人口流动趋势的基础上，按照“多规合一”的要求，依据市县国土空间总体规划和地方发展需求，落实乡村地区产业布局、永久基本农田和生态环境保护、公共资源配置、基础设施建设、风貌保护等相关规划要求，明确不同空间地域内村庄分类和布局原则要求。2.2县域分区引导2222——在总体目标的指引下，分别从城镇化、产业发展、设施配套模式和乡村特色彰显四个方面提出差异化的引导策略，综合叠加地形地貌、资源环境禀赋、各类规划控制要求，划定市域乡村发展分区，并提出具体的引导策略要求。分区范围规划目标分区引导要求城市集聚发展区澄江、城东、临港、云亭、周庄、华士、新桥、南闸东部优先推进中心城市建设，控制乡村发展，有序推进“城中村”改造1、产业发展：以工业和三产为主，农业作为外围生态空间，适当发展观光农业；2、设施配套：与城镇联网共建，各类村庄设施减配。城镇开敞发展区月城、璜土、青阳、祝塘、顾山、长泾、徐霞客着重发展重点村，提升乡村地区公共服务水平1、产业发展：保障农业生产，将农业与二、三产业相结合，实现乡村地区六次产业发展2、设施配套：实现公共服务全覆盖、设施有限配套3、特色彰显：保护与培育并重，彰显乡村特色山水田园发展区南闸西部、徐霞客南部、长泾南部着重培育特色村，打造集中连片的美丽乡村1、产业发展：发展特色农业、观光农业和旅游业2、设施配套：根据特色类型，额外配置各类设施3、特色彰显：挖掘培育，形成特色村组群。差别化城镇化路径差别化产业发展路径差别化设施配套模式差别化乡村特色彰显2323（3）镇村酝酿——镇（乡、街道）人民政府按照县域统筹要求，结合村庄发展实际，组织镇村干部、群众充分酝酿讨论达成共识后，形成村庄分类和布局初步方案。村两委组织酝酿讨论本村方案2424•镇层面初步校核方案某镇从农业生产半径和公共服务覆盖率校核各行政村初步酝酿的村庄分类布局方案，针对性的提出优化完善意见。2525（4）部门校核——县（市、区）自然资源主管部门会同有关部门，组织对镇（乡、街道）形成的初步方案进行校核，经修改完善后形成报批方案。某市在镇村布局规划编制过程中，落实基本公共服务均等化的要求，从公共服务覆盖率视角，校核各镇汇总方案，并提出修改要求。262