加快国有企业制度创新

1加快国有企业制度创新，振兴东北老工业基地刘振强（吉林大学中国国有经济研究中心,吉林长春130012）摘要：我国提出振兴东北老工业基地具有巨大的经济和政治意义。东北由于国有企业的比重较大，结构单一等问题比较突出，特别是制度方面存在许多的缺陷，制约了国有企业的改革和发展。本文主要从制度创新对国有企业改革发展的作用，以及东北老工业基地原有国有企业制度方面存在的缺陷，来分析使国有企业走出困境，构建国有企业制度创新的主要途径，并提出合理的配套措施。关键词：东北现象；制度创新；现代企业制度；出资人制度中图分类号：F214文献标识码：A党的十六大胜利召开以后，我国经济进入了新一轮的高速发展和调整时期。温家宝总理今年两次深入东北，指出东北地区等老工业基地具有重要的战略地位，要把老工业基地调整、改造和振兴摆到更加突出的位置，用新思路、新体制、新机制、新方式，走出加快老工业基地振兴的新路子。温家宝说，党的十六大明确提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市发展接续产业。这是党中央从全面建设小康社会着眼作出的重大战略决策。东北地区是我国近代工业起步较早的地区之一，经过建国以后特别是“一五”、“二五”时期的大规模经济建设，已基本形成了以钢铁、机械、石油、化工、建材、煤炭等重工业为主体的基础设施比较完善的工业基地。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地在全国经济发展中起着十分重要的作用，为新中国经济的发展曾做出过重大贡献。然而改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济以来，东北老工业基地的经济发展遇到了前所未有的困难。深入探索“东北现象”1的成因及制约东北老工业基地经济发展的因素，提出东北老工业基地经济发展的对策，不仅对振兴老工业基地经济，而且对实现全国经济改革和发展的总目标，都具有重要的意义。东北的国有企业比重大，结构不合理，所以振兴老工业基地主要是国有企业问题。并且国有企业在原有制度方面存在很大的缺陷，要打开新局面，走出新路子，必须对国有企业进行制度创新。一、国有企业制度创新的经济学分析（一）制度和制度创新制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。狭义的制度仅指制度安排，即约束特定行为模型和关系的一套行为规则。自从1912年美国经济学家熊彼特（J·Schumpeter）提出“创新”（Innovation）概念以来，“创新”一词无论是在理论界还是实际管理部门出现的频度越来越高。“创新”是指在经济活动中引入新的东西以实现生产要素新的组合，主要包括以下五个方面：第一，引入一种新的产品或者赋予产品一种新的特性；第二，引入一种新的生产方法；第三，开辟一个新的市场；第四，获得原材2料或半成品新的供应来源；第五，实现一种新的工业组织。2从经济学的角度看，制度创新是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动，它主要包括三个方面：反映特定组织行为的变化；反映这一组织与其环境之间的相互关系的变化；反映在一种组织的环境中支配行为与相互关系规则的变化。作为市场经济基本组织形式的企业，如果所有制结构不合理，产权不明晰，权、责、利不匹配、分配制度不合理或者组织治理结构不明确、管理混乱，就难以在激烈的市场竞争中求得生存和发展，因此，当前我们必须站在制度创新的高度，进一步深入研究和推进国有企业改革。诺斯认为，制度创新是由于在现在制度下出现了潜在获利机会，这些潜在利益是由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现有制度下的成本和收益之比的看法有了改变等因素引起的3。制度创新是由制度非均衡引起的，又是制度均衡的实现，即是从制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。国有企业改革就是一种制度创新，它是由原有旧体制的弊端和矛盾引起，又是社会主义市场经济条件下国有企业管理体制的实现过程。在市场经济环境中，企业的生存和发展自始至终离不开创新。国内外企业发展的历史告诉我们：制度创新为企业发展提供有效机制保证，为企业带来活力。(二)制度创新对国有企业改革的作用我国国有企业改革已经采取了多种形式，并且持续的时间也比较长，但是收到的成效还是不理想，关键是改革中对原有制度的触动比较少。所以要深入改革，必须进行制度创新，因为制度创新对我国国有企业改革具有巨大的作用，主要表现在以下几个方面。第一，制度创新有助于推动国有企业技术创新。在一般条件下，企业的制度创新决定着企业技术创新---新技术的不断运用，新产品的不断开发，市场占有率的不断提高。因为企业组织结构是否合理，决定着企业的决策水平与决策效率；而决策水平的高低与决策效率的快慢，不仅造成成本的大小，更主要的是直接影响企业能否及时有效地运用前沿技术。第二，制度创新可以提高国有企业的管理水平。制度创新是为了使国有企业摆脱旧有体制的束缚，转到市场经济轨道上来，建立起与市场机制相适应，充满生机和活力的经营机制。它能够为管理提供动力机制，用现代的管理思想、组织、方法和手段，作用于企业管理的全过程，从而保证国有企业新的经营机制建立在管理科学的水平上。第三，制度创新可以降低国有企业的改革成本.我国以前的改革主要采取的是渐进式的改革，它的时间长、阵痛小、风险低。国有企业承担了较大的改革成本，它在某种程度上制约了国有企业深化改革。国有企业制度创新可以有力地降低交易成本，减少市场中的风险，资源得到有效的配置，发挥最大的效率，这样就降低国有企业改革的成本，提高改革的效率。二、国有企业制度创新的回顾自50年代，虽然人们不断要求改变现行的国有企业管理制度和运行规则，如“放权让利”，但由于国有企业多次制度创新的收益都明显大于和持续大于现行制度的收益，如“集中与分散”，“放权与让利”的调整。因此，国有企业的制度实际有效供给不足和制度创新能力不足，不会发生真正意义上的制度创新。这个时期，我国国有企业的调整只是在传统的计划经济体制下进行的，因此保持了国有企业的制度均衡。80年代中期以来，国有企业制度创新的潜在收益明显大于和持续大于现行制度收益，如“承包制”，“租赁制”，“股份制”和“现代公司制”等国有企业的制度创新，其创新收益明显大于创新成本。但是这些创新还存在许多的弊端。其主要原因有：①企业下放，改变了企业的行政隶属关系，并3没有触及企业制度这个国有企业缺乏效率的根源；②扩大企业自主权，无论是开始的物质刺激，还是后来的利润留成制度，都存在刺激效果递减的问题；③企业承包制的实质是把企业产权，即大部分剩余控制权和一部分剩余索取权转让给企业承包人，于是出现了企业资产的“一物二主”的问题，这样一种制度安排，使国有企业的财务状况持续恶化，亏损不断增加。对国有企业进行一系列的改革之后，效果不尽人意。在原有计划经济体制框架内，对国有经济的局部调整，不能根本解决其效率低下的问题。我国提出建立社会主义市场经济体制，必然要求国有企业制度的创新。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确指出，国有大中型企业的改革目标是建立现代企业制度。它有利于在产权明晰的基础上形成多个所有者持股的产权结构；有利于在产权明晰的基础上形成权责明确、权利和责任相对称的关系体系；有利于实现政企分开和政资分开。中共十六届三中全会决议又指出：要建立健全现代产权制度。产权是所有制的核心和主要内容，建立“归属清晰，责权明确，保护严格，流转顺畅”的现代企业制度，有利于保障所有市场的平等法律地位和发展权利。以上这些就是我国国有企业制度创新的历程，对于东北的国有企业改革有重要的启发作用。三、老工业基地国有企业原有制度的缺陷4第一，传统体制下，老工业基地国有企业在分配制度上长期存在着收入分配不公的严重问题。这种收入分配不公，一方面明显地表现为普遍存在的奖懒罚勤、鞭好快牛的平均主义分配方式，即职工工资拉不开差距，干多干少、干好干坏都一样，按劳分配原则没有得到真正的体现；另一方面，经营管理才能、技术才能等生产要素的价值得不到承认。在个人收入中也得不到相应的体现。特别是企业科技人员报酬偏低，其技术发明等成果得不到相应的奖励与补偿。这种明显不公的分配制度不仅严重地抑制了国企广大职工的生产积极性，也严重地制约了企业技术创新的发展。第二，产权关系模糊的现象较为严重。产权关系模糊是国有企业普遍存在的一个问题，只是老工业基地国有企业的产权关系模糊的问题尤为严重。这一方面表现在国有财产多头管理与无人负责的局面，另一方面表现在由于创建与发展的历史较长，国有企业中既有国家投资形成的原始资产，又有银行贷款形成的新增资产，也有几代职工的劳动积累，从而形成了复杂、含混的产权关系。在企业中，产权关系模糊既突出地表现为企业的“婆婆”多——许多不同的行政机构与部门都插手于企业，对企业发号施令，甚至从企业经营效益中谋利，也明显地表现为企业中“所有者缺位”，对企业资产及其保值增值无人关心，财产的驱动力与约束力软化。第三，在“政资不分”的基础上形成并长期盛行政企不分的企业领导体制与组织管理制度。在老工业基地国有企业中，国有资产与国有企业管理的行政化色彩十分浓厚。各级行政机构与部门都把自己作为企业的“上级”，企业领导干部同各级党政部门都有着千丝万缕的密切联系，他们的任命与职权等都由上级各有关部门掌握。企业的重要决策要么直接由“上级”决定，要么为“上级”意图与偏好所左右。干部任命中一直存在着裙带关系，职工子承父业的“接班制”也沿续多年。这样，在老工业基地国有企业中不仅政企不分的领导体制与管理制度根深蒂固，而且日益形成了“内部人”控制和家族化现象。这就使得企业的劳动人事制度改革、企业领导体制与管理制度的改革愈加困难。第四，在资本结构方面比较单一。老工业基地国有企业由各级政府或某一部门投资兴建而成，自有资本来自国家。在长期的发展过程中，企业所需资金除一部分通过自身积累和主管单位继续投入外，其余部分基本通过向国有银行贷款取得，也就是说，借入资本也来自国家。尽管两种资本的控制主体有所不同，但终极所有者却是相同的，都是以国家为4代表的全体人民。这种单一的资本结构下必然难以形成激励约束对等的治理机制，当然也不能使企业摆脱行政干预的厄运。以上这些缺陷是造成老工业基地国有企业活力不足，效率低下，效益不好等问题形成并不断发展的主要原因。针对这些国有企业制度上存在的问题，我国采取了许多措施，特别是党的十四届三中全会上的《决定》提出建立现代企业制度，来转变机制。同时东北三省对老工业基地也做了大量的工作，并取得了巨大的进展。但是老工业基地由于特有的机制，还存在大量的问题，亟待制度创新来解决这些问题。四、构建东北老工业基地国有企业制度创新的主要途径在我国国有企业改革与制度创新过程中，采取了多种形式，但都没有取得良好的效果。究其原因主要是这些改革和创新是在原有计划经济体制框架内，对国有经济的局部调整，不能根本解决其效率低下的问题。同时改革的成本过高，国有产权的残缺等原因扼杀了资源的有效配置功能，出现了大量外部性和“搭便车”现象。因此，在探索东北老工业基地的振兴中，要实行国有企业改革有效的制度创新，必须吸收以前的教训，寻找新的创新途径。（一）确立国有企业是改革的主体我国以前进行的国有企业改革，主要是在政府“自上而下”主导下。由于政府的改革目标与企业目标存在差异性，造成改革的效率低下，根本不能有效地调动企业和职工的积极性，这就是我国改革20多年，始终达到理想效果的一个原因。所以东北在深化老工业基地的改革中要实行国有企业“自下而上”的改革方式为主，这样就可以有效地沿着企业的发展目标前进。（二）建立真正的现代企业制度我们从93年就开始提出国有企业改革要建立现代企业制度，但是到现在为止，我国建立现代企业制度存在许多的问题，不是真正意义上的现代企业制度。首先，政企不分现象没有得到很好的解决，企业的经营仍然受到干预；二是企业的产权改革不到位，所有权本身具体的权能结构亦未能得到应有的细化和发展，产权不清晰；三是公司治理结构不合理现象没有得到彻底的解决，缺乏有效的监督机制等。东北老工业基地国有企业的改革，一定要彻底地改变这些现象，建立