香港城市规划编制与管理体系

香港城市规划编制与管理体系香港把城市规划的基本职能定义为,引导和管制土地发展及用途的工作,目的是为市民提供更健康、更安全、更方便和福利更佳的生活环境质量。即在适当的时间和地方,进行适当的发展。由于香港适合用作市区发展的土地非常匮乏,因此,在使用有限资源时必须在住房、商业、工业、运输、康乐和其他社区设施方面对土地的需求,作出均衡的安排。社会各界希望通过城市规划,为市民带来组织更完善、效率与素质更高、更称心的工作和生活环境。为了达到这个目标,近四十年来,香港不断对规划研究、规划标准与准则、各类城市规划图则及实施规定等规划管理机制进行探索,并取得了成效。香港城市规划的历史第二次世界大战期间，香港到处颓垣败瓦。1945年8月30日日军占领结束后，重建城市和安置从中国大陆回港的居民成为当务之急。1947年4月1日，当时的工务司署辖下成立首个城市设计组，以协助执行安置计划，并拟订全港发展的规划总纲。城市设计组于1951年解散，但随即于1953年1月1日重组为设计科，隶属于当时工务局属下的地政测量处，负责执行法定规划工作和协助推行房屋发展。1973年，设计科进一步提升为城市设计处，以便加快推行新市镇发展计划，使1972年公布的“十年建屋计划”得以落实。其后，随着工务司署成员部门分立，新的城市设计部于1982年4月成立，隶属屋宇地政署，其后再经过数次改组，并改名为城市规划处。规划署于1990年1月1日成立，接管了昔日屋宇地政署辖下的城市规划处、规划环境地政科的发展策略组，以及拓展署辖下各区规划组负责的所有规划工作。规划署汇聚政府各规划师的努力，配合香港经济及社会的发展。一城市规划行政立法体制香港的城市规划系统主要由规划署及城市规划委员会管辖。规划署为发展局其中一个行政署，分为全港规划处以及地区规划处。全港规划处主要负责全港性的规划，包括制定全港发展策略及制定规划标准。而地区规划处则负责协助城市规划委员会的运作，协助制定法定图则及处理规划申请。现时香港城市规划制度中，总共有三种法定图则，分别为分区计划大纲图(OutlineZoningPlan,OZP)、发展审批地区图(DevelopmentPermissionAreaPlan,DPAPlan)以及市区重建局发展计划图(DevelopmentSchemePlan,DSP)。政府透过这些法定图则来将不同规划区内的土地划作不同地带。每一个规划区都有一张分区计划大纲图。为加强对新界农地的管制，部分地区初时会使用发展审批地区图来作出管制，及后才更新为分区计划大纲图。发展审批地区图不同之处为，如该规划区曾受发展审批地区图管制，政府可根据城市规划条例检控非法用途。市区重建局发展计划地盘则会由市区重建局发展计划图所涵盖，功能大致上和分区计划大纲图相同。而为了避免与和郊野公园有关的法例出现双重法定管制，法定图则通常不会涵盖郊野公园范围。现时香港共有接近六十个规划区，涵盖绝大部分已发展的地方，只有边境禁区范围、以及其他新界及离岛偏远村落没有法定图则涵盖。部分地区如沙头角市及梅窝则以分区发展大纲图(OutlineDevelopmentPlan)、发展蓝图(LayoutPlan)以及地契作出规划管制。图则制定程序：1所有新图则、核准图的修订或草图的修订，都会予以展示，为期两个月，以供公众查阅；2任何人均可在两个月展示期内，向城规会作出申述(可提出支持或反对意见)；3城规会须公布有关申述，为期三星期，让公众提出意见，而所有申述均可供公众查阅；4任何人均可在三星期公布期内，就有关申述提出意见(可提出支持或反对意见)；5城规会将会举行会议，以考虑有关申述和意见。申述者或提意见者均可出席城规会会议和在会议上陈词；6城规会将会在聆讯后，决定是否顺应有关申述而建议对草图作出修订。如果城规会决定建议对草图作出修订，拟议修订便会再次公布，为期三星期，以便公众作出进一步申述；7除了原「申述者」或原「提意见者」外，任何人均可在三星期公布期内，向城规会作出进一步申述(可提出支持或反对意见)；8城规会如接获提出反对的进一步申述，便会举行另一次会议，以考虑所有进一步申述，而原「申述者」或原「提意见者」和「进一步申述者」均可出席城规会会议和在会议上陈词；9城规会在举行进一步聆讯后，便会决定是否就草图作出修订；以及城规会在完成审议申述程序后，须在图则展示期届满后九个月内(或在行政长官再延长的六个月之内)，把收纳了有关修订的草图，连同有关的申述、意见和进一步申述，一并提交行政长官会同行政会议核准。二城市规划法规体系与行政体系香港城市规划的法律架构已经相当齐全，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并解决因土地的使用和发展而引致的利益冲突。同时，这些法例也能够因应变化进行修正，以适应现时的情势。1、规划法规体系因为香港属于殖民地，自己不能立法只能采取规划条例的形式。《城市规划条例》及其修正案是香港规划体系的核心。该条例于1939年首次颁布，大约于1951年才正式运作，直到至1974年、1991年、1996年才进行数项重要的修订，1996年修订的规划条例几乎纳入了所有内容，因此香港的相关法规很简单。相关的专项法例主要有：·《建筑物条例》和《建筑物（设计规例）》·《郊野公园条例》和《海岸公园条例》·《古物及古迹条例》·《香港机场（管制障碍物）条例》·环境方面的法规《空气污染管制条例》等2、规划行政体系香港的规划行政架构如下：由特区行政长官下令拟订法定图则和行政长官会同行政局核准图则（也就是说法定层面的图则规划部门领导是不能签字的，要行政长官签字才能生效）；由城市规划委员会拟订图则草案和考虑相关的申述，以及对规划申请作出决定；由上诉委员会处理有关规划申请所作决定提出的上诉；规划署是规划委员会的主要行政部门。城市规划委员会就是直接操作的部门。严格来说，城市规划委员会实际上是一个非官方的法定机构。城市规划只是属于城市规划委员会具体操作的一个部门，委员会负责制定图则草案，考虑相关的申诉以及对规划作出决定。规划事务监督很重要，要对违章建筑发出处罚通知书并进行处罚。在规划建筑开工以前必须取得规划监督部门发放的规划证明书，证明建筑工程是符合规划的才可以施工。上诉委员会的职能：对规划委员会和规划监督作出的决定不服可以向上诉委员会提出上诉，体现了规划工作的公正性。规划行政机构如下：1）规划、环境和地政局，它是香港城市规划有关机构里的总揽，地政局的局长会担任城市规划委员会的一些职务，地政局下属有房屋署和规划署。2）规划及土地发展委员会，跟城市规划委员会一样，都是由地政局的局长来担任领导。规划局土地发展委员会主要是运作一些宏观的规划。3）城市规划委员会，负责制订法令图则和发放规划许可，实际上规划署也是作为城市规划委员会的一个办事机构。城市规划委员会的其他成员也是由行政长官直接任命。4）城市规划上诉委员会，从首长到成员都是由行政长官任命的，分为官方和非官方成员，他们与城市规划委员会是完全脱离的，这样在处理上诉个案时才能保持公正。5）规划署，宏观的是总规划署，具体的是地区规划署。规划署分成很多部门，但总体体现了宏观和具体的区分。规划署设有全港及次区域规划处和地区规划处。前者负责处理全港和五个次区域的中长期策略，后者则负责各地区的发展规划和发展管制。3、规划编制体系香港的发展规划分为全港、次区域和地区三个层面。地区图则又分为法定图则和政府内部图则。重要和宏观的规划会以法定图则加固，而详细蓝图和实施性的规划则为政府内部图则。虽然图则有内外之分，但是所有的图则都要公布，通过相关的渠道向市民发售。《香港规划标准与准则》是技术政策文件，列明各类土地用途在设施配置方面的标准。香港之所以有这么严密的体系，与香港城市规划的标准与准则的技术文件是分不开的。香港采取一种法定图则加技术标准的管理模式，也是广州要努力的一个方向。香港在技术标准里面把方方面面的东西都研究得非常深入，而且在每年里面多次修订，不断根据新的动态更新。1）全港和次区域发展策略全港发展策略制订长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策，作为次区域及地区规划的依据。全港发展策略的研究不是法定层次的。次区域发展策略将全港发展目标在五个次区域（即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南）演绎为更具体的规划目标。2）地区图则地区图则是详细的土地用途图则，将全港及次区域层面的概要规划原则在地区层面加以落实。·法定图则——分区计划大纲图。明确规划分区内的拟议12类土地用途和主要道路系统。分区计划大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途，以及其它须取得规划委员会许可的用途。——发展审批地区图。发展审批地区图主要为非城市地区而制订的过渡性图则，控制如一些农田和保护区的违章建设，违者会遭到规划署监督的检控。有效期3年，期间可由分区计划大纲图取代。·内部图则（非法定图则）——发展大纲图：根据上层次规划制定，更详尽显示发展苹的内容。如：法定分区计划大纲图只划定“政府、团体或社区用途”地段，而内部图则会标明作学校、诊所、市场、社区中心等具体用途——详细蓝图：绘图比例较大1：500至1：2000，主要用作发展工程施工时的参考图则。包括：道路红线及宽度、建筑物界限和方位等。详细蓝图分为两种，一种是小区规划蓝图，是城市区域的蓝图；还有一种是乡村屋宇的蓝图。·规划图则的编制依照《城市规划条例》的法定程序，法定图则由规划委员会遵照特区行政长官会同行政局的指令制订。规划图则的编制具有严格的程序。政府内部图则的制订程序与法定图则相似，但提交发展委员会审议及批准。核准后的图则将公开发售。3、开发控制体系通过法定和非法定的方式实施发展管制。1）法定管制·规划申请·规划证明书·特别规划管制A、指定发展B、环境敏感地区C、特别设计区D、综合发展区，它对应的图则是总体发展蓝图。严格来说这些也不是详细规划，因为对一些具体地区的详细开发，比如说综合发展区，当一个大型开发商可以开发大片土地，而原来的分区规划大纲图不能支持这种总体开发的时候，规划部门为了效率的问题，允许开发商先提出一个发展蓝图，然后通过规划委员会审定后，就用发展蓝图来替换原先的分区规划大纲。这样就不用走向美国的模式，重新修改一系列的法定程序那么麻烦。这是比较特殊的。·违例发展·其它管制2）非法定管制非法定管制我国也有实践，但香港规定得更加详细。·土地契约地契是香港政府批租土地给私人发展的契约，政府可以在制订批约条款时，明确有关的发展规限，例如土地用途、建筑密度、容积率、建筑物高度、非建筑用地及设计布局等，也可规定设置其他市政设施、公共服务设施。·发展密度分区管制管制港岛和九龙市区内住宅楼宇的发展密度。市区划分为三个发展密度区，容积率为3－10不等。在新界局部地区，只适合进行低层和低密度的住宅发展。·特别发展管制区在特别发展管制区，发展管制主要是通过批约条款来执行，当局在修订分区计划大纲图时，会采纳特别发展管制区内的管制条款。三城市规划行政管理体系香港总督会同行政局，是香港政府的最高权力机关，负责审议和决定所有重要的城市发展策略和政策，价如新机场和港口货柜码头发展计划。关于总体城市规划政策的推行、协调和建议研究.由香港政府布政司署辖下的规划环境地政科负责统筹，该政策科由规划环境地政司执掌。香港专门负责日常城市规划工作的有四个主要机构，即规划及土地发展委员会、城市规划委员会、城市规划上诉委员会和规划署。1.规划及土地发展委员会规划及土地发展委员会由规划环境地政司担任主席，另有委员13人，均为政府人员。这个委员会决定长远发展策略及大型土地发展计划研究、发展图则与计划，制定土地用途的规划标准和土地发展的政策，并审议政府内部城市规划图则等事宜。这个委员会制定整体的政策大纲，使区域性的规划工作可按有关政策大纲执行。2.城市规划委员会城市规划委员会由规划环境地政司担任主席，成员有政府人员七人和非政府人员24人。这个委员会是一个法定组织，由总督根据香港法律第131章《城市规划条例》的规定委任，负责制定分区法定图则.以及审核根据这些图则而提出的规划许可申请。自1991年7月起，总督委任了两个规划