地方政府创新的驱动模式

地方政府创新的驱动模式——地方干部的视角由地方政府主导的区域性、局部性改革创新是如何酝酿和产生的？在改革过程中通常会遇到什么样的支持和阻力？地方政府主导的创新持续性和影响力如何？这些问题是地方政府改革观察者和研究者的关注焦点。研究上述问题，可以从一个地方政府改革的案例入手提供微观的过程性描述——正如现在诸多学者在做的研究，也可以整合多个改革案例分析规律性的现象，探索中国地方政府改革发展中共性的元素，这些共性元素构成了具有中国特色的地方政府改革的发展模式。改革涉及到缘起、发展与持续三个环节，这三个环节无不与改革的驱动力量密切相关，即驱动中国地方政府改革的各种力量和因素，这是本研究的分析重点。推动和实践地方政府创新的主体是地方政府官员，他们在创新发起、推动和发展过程中所扮演的角色决定了他们的观点对分析中国地方政府创新的驱动力量至关重要，收集、整理地方政府官员对地方政府创新驱动力量的认识和判断即本研究的任务。以“2007－2008年度中国地方政府创新奖”20个获得提名的地方政府创新项目为研究样本（项目名单参见附录）1，以每个改革创新项目的发起者、执行者、参与者及非直接参与者为调查对象，2007年11月至12月期间，我们的研究团队在每个项目所在地邀请各20位政府工作人员独立填写《中国地方政府改革创新的现状和发展·项目实施部门卷》，共发放调查问卷400份，回收有效问卷391份，回收率97.75%。本报告所有研究结论均基于对此次问卷调查结果的统计分析。一、样本构成研究样本的区域分布并不均衡，20个地方政府改革创新项目中有12个来自东部地区、5个来自西部地区、2个来自中部地区、1个来自西部地区（见附录一）。因西部和中部地区的样本量较少，不同变量上区域（经济发展水平）间的差异分析忽略。如果把地方政府创新根据改革领域的不同分为行政体制改革、公共服务类改革和政治体制改革三种改革类型，研究样本中有10个行政体制改革项目、8个公共服务类改革和2个与民主建设有关的政治体制改革（见附录二）。此次问卷调查对象是地方政府的工作人员，其中54.5％的被访者是普通干部，担任领导职务（包括部门中层领导和单位领导）的被访者为45.5％(表1)，调查对象中包括的普通政府工作人员和领导干部的比例基本持平，随后可以对这两个群体在某些变量上的态度差异进行分析。表1.职务20151.454.554.511028.129.884.35814.815.7100.036994.4100.0225.6391100.0普通干部部门中层领导单位领导TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent11关于“2007－2008年度中国地方政府创新奖”的情况介绍参见杨雪冬：“中国地方政府改革创新的前提和方向”中的项目说明。1因为调查条件的限制，我们的调查问卷是由调查人员在各个创新项目所在地和所在政府部门随机发放（非统计学意义上的“随机”），但是调查结果显示，我们的样本构成基本符合现阶段中国地方政府的干部结构构成。我们的样本中76.1％的被访者年龄在45岁以下（见表2），女性被访者所占比例为32.4％（表3），具有大专以上学历的被访者占90.6％(表4)，79%的被访者是共产党党员，20.2％的被访者是非党派人士（表5）。样本结构为：中青年干部占多数，女性干部比例略低于男性干部，以大专以上教育水平为主，以共产党党员为主，非党派人士比例低于共产党党员。表2.年龄8120.721.721.720351.954.476.17619.420.496.5133.33.5100.037395.4100.0184.6391100.030岁以下31－45岁46－55岁56岁以上TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent表3.性别25966.267.667.612431.732.4100.038398.0100.082.0391100.0男女TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent表4.教育程度1.3.3.351.31.31.6307.77.89.432883.985.294.5215.45.5100.038598.5100.061.5391100.0小学初中高中/中专大专/本科硕/博士TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent表5.政治面貌7819.920.220.230578.079.099.23.8.8100.038698.7100.051.3391100.0无党派共产党民主党派TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent2调查对象中49.0%的被访者在现有工作岗位的工作时间不超过3年，69.6%的被访者在现有工作岗位上的工作时间不超过5年（见表6），与此同时，89%的被访者是创新项目的直接参与者（包括主要发起者、主要参与者和参与者），这种现象可以多种解释：一是结构性原因，如地方政府普遍存在官员调整频繁、工作队伍年轻化的现象；二是与创新活动本身的特点有关，如当政府创新以原有机构的职能转变或机制创新为主要形式，这两种改革方式都需要新的人员配置以减少工作阻力或提高工作能力。表6.工作时间6015.317.217.211128.431.849.07218.420.669.65313.615.284.84210.712.096.8112.83.2100.034989.3100.04210.7391100.01年及以下1－3年3－5年5－10年10－20年20年以上TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent总的来说，以被访者对创新项目的参与程度来看，我们的调查对象对各自创新项目的了解程度较高，五分之一（21.7%）的被访者是当地创新项目的主要发起者和主要参与者，共计89.0％的被访者是创新项目的直接参与者（包括发起者、主要参与者和普通参与者）。虽然我们的问卷发放对象是创新项目的参与者，仍然有11.0％的被访者认为自己对该地的创新项目不是很了解（表7），这里存在两种可能的原因：一是地方政府创新的执行者内部动员程度和民主程度不足，二是部分工作人员对创新不认可，参与的积极性不高。表7.你对此创新项目了解程度如何235.96.06.06015.315.721.725866.067.489.04210.711.0100.038398.0100.082.0391100.0我是该创新项目的主要发起者我是该创新项目的主要参与者我是该创新项目的参与者我对该创新项目不是很了解TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent二、创新的动因与准备阶段美国学者荣迪内利（DennisA.Rondinelli）总结西方政府创新的经验时归纳了创新的两个动因：一，创新一般源于绩效落差（performancegaps），即公众期望与组织绩效之间的落差。当人们意识到传统政策和计划无力实现其目标时，“创新”便会将政策引入新的轨道。二，一些创新源于政治领袖和政府外精英的“战略构想”，政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程，带来创新。2问题驱动、精英驱动是政府创新主要动因的判断是2丹尼斯·A.荣迪内利（DennisA.Rondinelli），贾亚娟译：《人民服务的政府：民主治理中公共行政角色的转变》，《经济社会体制比较》，2008年第2期。3否适用于中国地方政府创新？从我们的案例数据来看，中国地方政府创新的发起形式通常有三种:主动创新、上级选择该地作为改革试点、学习其它地区的创新经验。在主动发起的创新中，创新思路的首倡者也有三种可能：领导干部、普通工作人员和学者。根据上述几种可能的创新发起主体，我们可以把地方政府创新的分为领导发起型、基层发起型、学者实践型、学习型和试点型五类。在这五种发起政府创新的力量中，认为自己的创新项目是“领导发起型”的被访者最多，即创新的想法最初是由有见识的领导率先提出的，持这一观点的地方干部占58.7％（见表8）。阿舒勒在分析美国的公共创新激励机制时提到，美国政府的官员有很强的接受新鲜理念的强烈动力，因为创新最有可能推动他们的职业发展。3中国地方政府政府创新中，领导干部发挥主要作用，一是因为中国相对集权和个人化的领导负责制的体制下，只有获得领导干部认可或者由领导干部本人推动的改革创新材有可能实施，二是出于对政绩的需求，领导干部对旨在改善政府绩效、提高公众认可度的政府创新自然是高度敏感的。认为自己的创新项目是基层创造型（包括由下级部门和本部门具体工作人员的创造）的被访者占13.0％，在这一判断上，普通干部和领导干部的认知基本一致，表9的数据显示，58名单位领导中只有6个人（10.3％）认为创新是由普通政府工作人员创造的，198名普通干部中有23个人(11.6%)认为创新是由普通政府工作人员创造的，因而可以基本排除被访者心怀顾虑刻意不选择“创新是由基层工作人员创造”的可能性。认为本地创新是“学习其他地方先进经验”的被访者位居总样本量的第二位，占13.2％，“学习其它地方先进经验”式的创新虽然在内容不具首创性，但是这种学习型创新也是地方政府主动改革的结果。“领导发起”、“基层发起”、“学习先进经验”都属于地方政府主动发起的变革，认为本地创新属于这三类的被访者共占84.9%。相对而言，认为本地创新是上级部门选择本地作为试点的试点型创新的被访者仅占7.3％，认为创新是由学者提供创新想法的被访者仅两人。从上述数据来看，在地方干部眼中，中国地方政府创新既不是自上而下的驱动模式也不是政府外精英“战略构想”指导下的产物，地方政府内部工作人员是创新的主要发起者，这其中，领导干部的精英驱动作用尤为突出。表8.创新想法最初是由何而来22657.858.758.75113.013.271.9246.16.278.2287.27.385.52.5.586.0266.66.892.7287.27.3100.038598.5100.061.5391100.0某位有见识的领导率先提出学习其他地方的先进经验下级部门创造出来的上级部门选择本地作为试点由某学者提供创新想法本部门具体工作人员的创造其他TotalValidSystemMissingTotalFrequencyPercentValidPercentCumulativePercent3阿兰•阿舒勒，陈雪莲译：《公共创新与政治激励》，《经济社会体制比较》，2003年第4期。4表9.职务*创新想法最初是由何而来列联表Count11227101311322198709970951093013571115821249242722328365普通干部部门中层领导单位领导职务Total某位有见识的领导率先提出学习其他地方的先进经验下级部门创造出来的上级部门选择本地作为试点由某学者提供创新想法本部门具体工作人员的创造其他贵单位的创新想法最初是由何而来Total在问及“创新的最初目的是什么”时（表10），388个有效样本中，73.5％的地方干部认为本地实施创新的目的是解决工作中出现的问题，22.7％的地方干部认为推出创新为了落实中央的有关精神，只有1.3％的被访者认为创新是为了加强本部门的权威，仅2名被访者认为创新是为了向上级争取资金。这一数据表明，中国地方政府改革创新以问题驱动型改革为主，利益驱动型属于少数，创新措施多是为了应对原有体制和工作方式中的问题推出，应付上级和争取利益的情况属于少数。这一