地方政府制度创新与民营经济发展

1地方政府制度创新与民营经济发展——基于温州的案例研究陈国权麻晓莉[摘要]地方政府作为制度创新的主体之一，在推进民营企业的制度创新过程中起着的特殊的重要作用。温州地方政府积极响应民间的制度创新活动，对民间的制度创新活动进行保护、协调和组织，为民营经济发展提供了一个相对开放、自由和合法的制度环境。地方政府的制度创新极大地促进了温州民营经济的发展。[关键词]制度创新；地方政府；民营经济；温州民营经济作为一种新的制度安排，已日益成为中国经济市场化改革的主要形式，并且在经济运行中扮演着越来越重要的地位。温州是中国改革开放以来，民营经济最先萌发，现在也是中国民营经济最为发达的地区之一。温州民营经济发展过程中所形成的“温州模式”在中国的经济体制中发挥着非常重要的影响和极其广泛的示范作用。温州持续不断的制度创新所形成的“经济体制落差的势能”，营造了温州民营经济的先发优势，给温州带来递增的规模经济收益，1978年到2000年，温州国内生产总值平均年增长速度高达15.6%。在温州制度变迁的路径上，学者们更多的是强调微观经济主体的制度创新功能。然而不容忽视的是，温州地方政府对民间的经济创新以一种尊重、支持姿态来积极回应，提供民营企业制度创新的活动空间，并逐步融入制度创新主体的行列，为民营经济提供了进一步的发展的方向和制度安排。长期以来温州地方政府为民营企业构建起一种自主性的、开放性的、合法性的公共运作的制度环境。正是地方政府的一系列制度创新使温州这一交通闭塞、人多地少、资源禀赋贫乏的地区，民营经济得到迅速地发展。温州地方政府的治理实践反映了中国从计划经济向市场经济转型过程中地方政府合理的政策选择，为中国地方政府的制度变迁留下了具有启示意义的轨迹。一、温州正统制度供给不足下的先发优势温州之所以成为中国民营经济的重要的发祥地之一，得益于其有别于其它区域的制度创新的初始条件。这种制度环境是在计划经济的正统制度供给不足下形成的，计划体制束缚力不强使温州一度成为计划经济的薄弱地带和后发地区，从而使温州能够较早走上民营经济的发展道路。1.弱势政府下民营经济生存空间的扩展政府控制力软弱是温州在计划经济时期进行超前性制度变迁的有利外部条件。改革开放以前，在集中计划经济的体制下，政府行政权陈国权，浙江温州人，浙江大学公共管理系主任，MPA教育中心主任、教授；麻晓莉，浙江丽水人，浙江省公共行政与人才人事研究所研究人员。2力和职能的过分膨胀，形成一种建立在刚性计划基础之上的强政府模式。但是很特殊的是，温州却成为计划经济时期全国超强政府控制链条中的薄弱环节。其原因主要有三个方面，第一，由于偏僻的地理位置、对台前线的特殊地位、滞后的交通条件等原因，以及国家对温州投资的稀缺，使得上级政府对温州的控制力相对较弱。第二，改革开放以前，温州仍然处于弱政府弱社会的状况，尤其是文革期间的两派斗争进一步削弱了各级政府的能力，温州一直到八、九十年代一直处于弱政府的局面，这构成了温州后来发展的起点。由于政府控制力薄弱，传统计划体制在温州又是一个松散的体系，即得利益集团的维护力量较弱，所以在温州发展民营经济并从中获取潜在利益的要求所遭受的阻力就较小，这样制度变迁比较容易突破传统体制的路径依赖。第三，在维护计划经济体制与发展民营经济的选择中，温州地方政府虽然最初在主观上仍有与主流意识形态保持一致的偏好，但是长期以来温州所处的弱势政府的局面，使得政府不能为社会成员提供充分的体制内就业，甚至是基本生活的保障，这就导致地方政府逐渐放弃去扼杀已经存在的个体小生产，为后来民营经济的发展保存了生长的种子。在计划经济时代，政府为此是要承担政治压力的，但温州政府在经济压力与政治压力的二难困境中，采取了“无为”的行为方式，这种“无为”是相对于对民营经济发展的打击约束的“有为”而言，它主要是指地方政府在制度创新初期被动地退出民营经济的控制层面。温州地方政府的这种“无为”行为模式所形成的开放式的制度环境，与民营经济早期制度创新所需的外部制度环境之间实现了吻合。虽然这种消极的“无为”还不足以形成推动或是阻止民营企业发展的能力，但是对于温州民营企业而言，最为关键的获益是使温州微观经济主体较早地获得了可接受的创新环境来发展家庭工商业和专业市场，这成为民营经济最初发展的重要契机。2.单位制度供给不足导致民营经济的必然发展计划经济下的单位制是国家对全体单位成员从精神意识到物质资源实施权力控制的一种有效制度安排。单位组织是灌输国家意识和延伸公共权威的重要链条，并承担一定的政治社会化功能和社会控制功能。作为单位组织重要组成部分的公有企业在很大意义上是政府控制的组成部分，公有企业不仅是一个生产单位，同时在政治上是政府对社会控制的延伸组织。然而在温州单位制度的供给向来是不足的，新中国成立后的30年间，国家对温州的投资总额仅为全国水平的七分之一。“计划经济时期遗留下来的‘国有’经济摊子不大，在1978年的11.12亿元的工业产值中，‘国有’企业只有占35.6％，大大低于浙江全省的比重（61.34％）。而其非国有工业中，尚有9.3％可归于‘非公有’（实为私有）之列。这不仅在全国是少有的，而且在浙江也不大有。”[2]另外据年鉴的数据统计，1978年温州全市拥有国有企业数只有294家，占工业企业单位数的7.1％，国有经济职工占社会劳动者总数的8.3％。[1]很显然，从政治角度看，单位制度的供给不足使得温州没能形成一个把多数社会成员都纳入强大政治控制的网络。由于温州缺少这种能承担大量的政治动员活动，并对社会成员广泛开展思想工作以灌输国家主流意识形态的单位组织，从而大大加强推行政治社会化的难度。从经济角度看，单位制的供给不足使温州缺乏对社会资源按照计划经济模式进行有效整合的载体，也即丧失了对社会资源的全面支配，政府也难以通过单位对社会成员进行有效控制，这为产生零散社会资源的自发流动提供了机会和空隙，从而保有了民营企业生存的经济基础。经济的因素进一步导致政治控制的不足，社会成员不可能稳定在制度内，3这样在温州就很容易衍生出非单位组织，积极实现体制外的创新和突破。事实上，在中国计划经济时期，温州的民营经济一直存在，之所以温州地方政府能容忍这种现象，客观上是温州政府自身能力欠缺，不能有效地按计划经济模式集中控制资源配置，无力提供足够的单位来安排社会成员的就业问题。在计划经济时期，温州市民是非常渴望进入计划体制（主要是国有企业）的，但计划经济的单位制度供给的缺乏使民营经济成为他们为生存而做出的必然选择。3.正统政治社会化缺失下市场经济意识的传承与发展我们可以清晰地看到在温州一强一弱的作用力，衰减了正统政治社会化的影响。一方面是温州牢固的域内意识形态对正统政治社会化形成较强的抵抗力。长期以来温州形成了浓郁的经商氛围和尊重私产的传统，这种文化的传承直接对现实的民营经济发展提供了重要的支持，这体现在解放前温州就是浙南地区最重要的商品集散地，已经形成了较发达的市场经济，由于解放后温州计划经济制度供给不足，温州市场经济活动基本上没有消失。温州在“文革”之前，当中国社会上的普遍价值取向还是‘“重精神、轻物质”、“重义而轻利”的年代，“一切向钱看”的价值观在温州民间却颇为流行，能赚钱的当时被称“地下工厂”、“黑市交易”以及各类“投机倒把”活动就普遍存在。另一方面是学校教育的薄弱，不能有效地将主流意识形态传播到青少年。温州“文革”期间学校教育体系严重瘫痪，“知识青年上山下乡运动”导致“读书无用论”泛滥，大量青少年辍学。“文革”期间温州青少年在学校受教育的年限很少，突出地反映到当前就是温州企业家文化素质普遍较低，绝大多数是初中以下文化程度，有调查显示，“温州民营企业家中接受高等教育人数的比例(大专及以上高等教育)仅为13%,这个比例比全国1997年平均水平(14.14%)还要低。”[2]温州青少年受教育机会的缺失与受教育程度的不足，却使他们免受了正统计划经济教条思想的深刻影响。正统政治社会化的缺失，使温州传统文化中与主流意识形态相歧异的、以“重利”为显著特点的域内意识形态没有受到较大冲击。因此，一旦制度边界松动，他们就能较快地挣脱正统计划经济的束缚，以较小的成本实现了向市场经济体制的转型，从而在市场取向的改革中居于有利地位。同时，温州的文化精神禀赋以及务工经商的微观制度环境也影响了地方政府，政府内部也具有了一定的关于私有产权以及市场知识的人力资本存量，甚至基于家庭和亲缘网络，大量地方政府公职人员自觉或不自觉地直接参与了民营经济的活动。因此温州地方政府及其工作人员对民营经济的发展产生高度的认同感，并很自觉地把发展民营经济纳入了制度选择集合中。由于地方政府的介入，与民营经济天然相适应的市场制度的知识与信息能得以顺利、快速地生成和扩散，从而使得制度变迁相对提前。二、地方政府实现制度创新的方式所谓制度变迁方式是指“制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口、时间路径等的总和”[3]。由于地方政府直接把握的制度资源和所面对的微观经济主体具有很大的差异，其制度创新还受非正式制度安排、制度环境、创新能力等各种主客观条件的制约，因而地方政府的经济利益目标及制度创新的过程必然呈现其特殊性。温4州地方政府制度创新的显著特点就是无论从形式还是内容上都实现了与本区域现实情况的高度结合，充分利用和开发制度资源，从而在制度创新中与民营企业达成一种现实的利益共享和制度共识。1.地方政府与民营企业的互动：利益高度契合下的制度创新的动力地方政府和民营企业之间的互动是温州制度变迁的一个重要机制。虽然两者无论是功能特性还是知识积累都具有各自供给相应制度的比较优势，但相互之间的彼此依存成为地方政府和民营企业功能发挥的动态制度基础。地方政府通过一系列地方政策的变动来放大或扩展制度选择集合，成为民营经济表达制度创新需求的有效通道和有力载体。温州政府仅在1987年至1997年期间就相继出了9个地方性政策，扶持和引导民营经济发展，提升了制度创新体系的整体功能，使得温州民营企业的发展基本上沿着一条较为平稳上升的轨迹演变。从挂户经营到股份合作制，温州地方政府实施的一系列扶持民营经济发展的政策措施，制度创新的展开始终是沿着民营企业自主权逐步确立的方向发展。地方政府积极传递和满足民营企业制度创新的愿望，为民营企业制度创新提供足够的利益激励和充分的选择空间。这两种力量的长期互动使得温州地方政府制度创新的演进机制具有很强的现实性、兼容性和开放性。发生互动行为的根本原因是地方政府与民营企业紧密的利益契合。利益分配是制度变迁的诱因又是结果，尤其是从地方政府的角度说，改革开放条件下的地方政府，可能比任何一个时期对利益都有更加明确具体的认识。首先，对于地方政府来说，由于处于基层，无疑是较早地发现了民营经济这一重要的经济增长点，并充分认识到只有支持民营经济这一新制度安排才能获得潜在的利益。因为地方政府可以通过分享有活力的、市场导向型的民营企业的收入来追求其政治目标和再分配目标。因此政治组织和地方经济的代理人的双重角色就使得地方政府活跃在制度创新层面，其活动行为必然与微观经济主体发生紧密的联系。其次，民营经济的显著绩效成为地方政府制度创新的有力证据。温州市财政收入1978年仅为1.35亿元，2001年为95.1亿元，2002高达126.26亿元。从提高就业率、增加财政收入、提高区域经济绩效到投身于基础设施的建设，温州民营企业都做出了重要的贡献，并提高了温州区域的市场竞争力并加快了城市化进程。这不但间接地为地方政府实现利益最大化创造条件，使其在区域竞争中处于有利地位，而且温州经济实力的显著提高和地方财政收入的迅猛增加成为支持地方政府制度创新的有力证据，为地方政府从事制度创新活动赢得话语权。再次，地方政府除了通过制度创新间接获得了潜在的财政和绩效的增加外，地方官员与民营企业的合谋共商还使他们直接参与分享民营企业发展所带来的经济收益，成为民营经济发展的直接受益者。事实上，温州地方政府的不少公务员以不同的方式参与民营经济活动。如与亲戚朋友合伙办企业、公务活动之外从事民营经济活动。由于这些公务员是民营经济的直