地方政策创新的规律和重点

地方政策创新的规律和重点2010-02-1510:40:36来源：《人民论坛》（2010年第6期）作者：李强政策创新的核心要义是用新的政策理念拟定新的政策举措，通过有效的方式方法组织实施，以达成所需要实现的政策目标，并以此推动新的体制机制形成。只有这样，才能更好地发挥政策的杠杆作用，不断把现代化建设各项事业推向前进就一个地方而言，政策创新最根本的是创造性地贯彻落实中央的大政方针，创造性地制定实施具有区域特色的地方政策。改革开放30年来，浙江省持续推进政策创新，充分发挥了政策在推动改革发展中的作用。进入新时期新阶段，要认真总结政策创新的经验，深化对政策创新规律的认识，进一步明确新时期新阶段政策创新的重点，不断提高政策创新水平，把改革发展继续推向前进。改革开放30年浙江政策创新的基本经验改革开放以来的30年，是浙江省经济社会持续快速发展的30年，也是不断推进政策创新、充分发挥政策杠杆作用的30年。回顾历史，可以说浙江省改革发展的每一个阶段、每一步前进，都离不开政策创新的推动。坚持把中央精神与地方实际结合起来，牢牢把握政策创新的正确方向。始终以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，着眼于推进中国特色社会主义在地方的实践，创造性地贯彻落实中央的大政方针，创造性地谋划发展战略，创造性地制定政策举措，不断探索具有时代特征、中国特色、浙江特点的发展路子。坚持以改革促发展，牢牢把握政策创新的时代主题。始终贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，着眼于建立健全社会主义市场经济体制，坚持市场化改革的政策取向，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为浙江省经济社会发展提供活力源泉和强大动力。坚持尊重和保护群众首创精神，牢牢把握政策创新的工作路线。始终坚持群众观点和群众路线，切实尊重人民群众的主体地位和实践创造，善于总结概括群众实践经验并提炼上升为全局性政策，善于通过群众实践来检验并不断完善政策，善于以政策创新充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，使各项政策举措更好地指导实践、凝聚力量、推动发展。坚持按客观规律办事，牢牢把握政策创新的科学属性。始终注重研究规律、把握规律、遵循规律，并根据发展阶段和客观实际的变化，及时制定、调整和完善有关政策，统筹协调各方面的利益关系，把握好政策出台的时机、方式、节奏和着力点，使各项政策举措符合客观规律、顺应发展趋势、切合浙江实际、体现群众要求，确保政策的科学性和可行性。坚持继承与发展有机统一，牢牢把握政策创新的辩证法则。始终以历史眼光和辩证方法推进政策创新，强调对各项行之有效的政策要一以贯之、持之以恒。同时，根据形势的发展变化，及时修订和完善有关政策，并研究制定新的政策举措，在继承和创新中充分发挥政策的累积效应。坚持狠抓落实不动摇，牢牢把握政策创新的实践要求。始终按照研究制定与贯彻落实并重的要求推进政策创新，强调真抓实干、务求实效，强调细化分解目标责任，强调工作纪律和督促检查，强调干部这个决定性因素，着力破除政策落实中的畏难情绪和各种阻力，着力提高广大干部执行政策的能力和自觉性，确保各项政策举措真正落到实处。深化对政策创新规律的认识政策创新包括理念创新、举措创新、方法创新、功能创新、形态创新等互相联系的五个方面，具有内在规律性。政策理念创新是政策创新的先导。所谓理念创新，主要是指对事物及其规律性的新认识或认识的深化。这种新的认识或认识的深化一旦被政策制定者、研究者接受，就会成为政策创新的源泉。从浙江省政策创新的30年历史看，我们的一切政策创新可以说都来自于理念创新。“个私经济是乡镇企业的组成部分”、“抓大放小”、“文化软实力”、“创新创业”等都是对浙江省改革发展起过重大作用的政策理念。在这些理念的引领下，浙江省制定出台了一系列政策举措，许多工作走在全国前列。在今后的政策创新中，我们要以科学发展观为指导，进一步强化以人为本理念，不断深化市场化、城市化、国际化等理念，牢固树立创新发展、转型发展、和谐发展、文明发展等新理念，善于从客观发展规律中梳理理念、提炼理念，努力以理念创新引领新一轮政策创新。政策举措创新是政策创新的核心内容。新的政策理念需要由新的政策举措来体现。浙江省在许多领域走在全国前列，都与政策举措创新密切相关。如“两保两挂”、“四自公路”、“财政科技投入比例法定化”、“千村示范、万村整治”、“宅基地空间置换”等，都是浙江省创造并率先实施的政策举措，对县域经济、基础设施、新农村建设等许多方面起到了重大促进作用。在新时期新阶段，我们要继续高度重视政策举措的创新，善于从政策理念、政策目标以及客观条件的综合分析中，研究制定新的政策举措。要围绕推进转型升级，积极研究建设大平台、发展新产业、培育创新型企业的新举措；围绕全面改善民生，积极研究加快教育发展、推进全民社保、促进全民富裕的新举措；围绕推进文化大发展大繁荣，积极研究推进人文浙江、发展文化产业的新举措；围绕建设“法治浙江”，积极研究扩大民主、加强法治的新举措；围绕加快生态文明建设，积极研究发展生态经济、改善生态环境的新举措，努力以新的政策举措来体现新的政策理念。政策实施的方法创新是政策创新的关键环节。政策实施的方法创新与政策研究制定中的理念创新、举措创新是相辅相成的。新的政策理念和新的政策举措，只有在形成普遍共识的情况下才能得到全面贯彻落实。从浙江省的实践看，如果没有形成广泛共识，政策的实施往往采取“先试点”的办法，以试点的成功来促进理念层面共识的形成，进而在更大范围推广新政策。如在乡镇集体企业及国有企业的改制中，采取的就是“先试点再推广”的办法。如果新的政策理念、举措具有广泛的共识，政策的实施往往采取“自上而下、全面铺开”的办法，以迅速获得政策实效。如推进城市化、发展效益农业、实施“千村示范、万村整治”工程等，采取的就是“全面部署”的办法。在新时期新阶段，我们要继续探索政策实施方法的创新，善于根据政策客体、政策环境对新理念的接受程度来确定或调整政策的实施方法，努力以政策实施方法的创新来推进政策的贯彻落实。功能创新是政策创新的出发点和落脚点。政策具有导向、规范、协调和探索等基本功能，最重要的是推动新体制新机制的形成。这是功能创新的核心内容。改革开放30年来，浙江省形成了一定的体制机制优势，其中大多是政策创新的结果。省管县的体制机制源于“县域是基础”的理念和“两保两挂”等一系列举措；多种所有制经济共同发展的体制机制源于“非公经济也是社会主义生产力”的理念和“放手发展”的一系列举措；城乡协调发展的体制机制源于“城乡一体化”的理念和促进大中小城市、小城镇及中心村协调发展的一系列举措，等等。在新时期新阶段，我们要继续高度重视政策的功能创新，善于把具有广泛共识的政策理念逐步拓展到相关领域各项政策的制定和调整中，成为指导某个领域工作的行动纲要；善于把行之有效的政策举措一任接一任、一届接一届地长期贯彻落实下去，成为具有制度意义的工作规范；善于把得到群众普遍拥护的政策文件通过法定程序转化为地方法规，成为具有法律基础的体制机制，努力在推动新体制新机制形成方面取得新的突破。形态创新是政策创新的重要方面。政策的形态极为丰富，表现形式十分灵活。它既可以是党委、政府制发的规范性文件，也可以是领导讲话、领导批示、会议纪要以及对特定事件的处理意见。随着经济社会的快速发展和民主法制建设的不断深入，政策的形态也在不断演进。如何保持政策形态规范性与灵活性的统一，是政策形态创新的主要内容。我们要善于将体现在领导讲话、批示、态度以及会议纪要中的政策意见及时通过工作程序转化为党委或政府的规范性文件，使党委和政府的规范性文件成为政策的主要表现形式，促进政策形态逐步规范，进一步提升政策的法律效应。同时，要充分发挥领导讲话、领导批示、会议纪要等政策形态的重要作用，充分发挥党报党刊、电视广播等政策宣传的引导作用，充分发挥群众首创、基层探索等政策实践的示范作用，确保政策的灵活性。不断提高政策创新水平制定和实行什么样的政策，直接关系到党的政治纲领或不同时期的具体目标能否实现，关系到一个国家或地区改革的力度、发展的速度和社会的和谐稳定。当前及今后一个时期，我们要顺应改革发展新趋势，进一步提高政策创新的能力和水平，更好地发挥政策的杠杆作用，不断把浙江省现代化建设各项事业推向前进。牢牢把握推进政策创新的基本要求。政策创新必须坚持解放思想、围绕中心、推进发展。要以解放思想引领政策创新，全面认识浙江省当前发展的阶段性特征，深刻把握发展中面临的新课题新矛盾，坚决冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决改变一切束缚发展的做法和规定，坚决革除一切影响发展的体制弊端，在解放思想中推进政策创新。要围绕党委工作中心谋划政策创新，善于站在党委工作全局和战略的高度判断形势、思考问题、作出决策，使政策创新服务于全面建设小康社会、加快推进现代化建设这个总目标，服务于“创业富民、创新强省”这个总战略，服务于统筹推进经济、政治、文化、社会建设以及生态文明建设这个总格局。要着眼推进发展加强政策创新，根据形势的变化把握好政策创新的重点和突破口，把有限的政策资源用在解决影响改革发展的关键问题上，力求牵一发而动全身，切实发挥政策创新在推进发展中的“四两拨千斤”效应。建立健全推进政策创新的决策机制。政策创新必须坚持依法决策、科学决策、民主决策。要加快建立完善政策动议机制，形成领导意见、部门建议、人大提案、政协提案、群众要求相互结合的政策议程，把党委、政府的工作意图与人民群众的普遍意愿有机统一起来。要加快建立完善政策审议机制，健全党委常委会、政府常务会议等决策机构的政策审议规则，使每一项重大政策的制定和出台都经过“调查研究、征求意见、专家论证、合法性审查、集体决策”等五个必经程序。要加快建立完善政策评估机制，健全政策评估组织、评估标准，确保各项政策的理念符合客观规律，举措符合客观要求，实施办法符合客观实际。要加快建立完善政策终结机制，正确把握政策的运行规律，定期或不定期地清理政策，对不合时宜的政策采取政策废止、政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减等办法进行政策终结，促进政策创新的循环。高度重视和不断加强智库建设。政策创新必须注重发挥方方面面的力量。要统筹体制内与体制外、专业研究部门与非专业研究部门的研究资源，整合省、市、县各级政研力量，加快构建由专家学者组成的多学科现代智库系统。充分发挥党委政府研究机构在调查研究和辅政参谋方面的职能优势，进一步加强政研队伍专业化建设，使其成为党委政府的核心智库；充分发挥省咨询委等在决策咨询方面的经验优势，进一步健全工作机制，使其成为党委政府的核心咨询机构；充分发挥专业研究机构在政策理论研究方面的人才优势，进一步加强组织和协调，使其成为党委政府进行课题研究、政策咨询的专家库；充分发挥各职能部门在政策研究方面的专业优势，使其成为党委政府研究制定政策的重要力量；充分发挥市县政研机构在掌握实情、注重操作方面的实践优势，使其成为党委政府研究制定政策的基本力量。坚定不移地把各项政策落到实处。政策创新必须注重实际效果。政策的实施和落实是政策创新的重要环节，也是实现政策目标的唯一途径。要进一步加强政策宣传，在遵守保密规定的前提下，本着能公开尽量公开的原则，通过报刊、广播、电视、互联网等媒体及时对外发布政策、宣讲政策，使新的政策理念、政策举措在全社会范围内达成共识，促进政策的贯彻落实。要进一步加强对政策实施的监测，建立健全政策跟踪体系和绩效评估体系，及时根据政策实施效果对政策举措进行修正，确保政策的有效性和针对性。要进一步加大政策督查力度，科学分解任务，明确责任制，定期或不定期对政策执行情况进行督促检查，切实克服和消除“上有政策、下有对策”等政策博弈的负面影响，确保各项政策举措真正落到实处、见到成效。