搜索
城乡规划实施与制度创新边经卫城市规划博士教授级高级规划师博士生导师厦门大学华侨大学兼职教授2015年5月厦门大学2报告提要一、什么是城乡规划管理二、规划管理与实施关系三、城乡规划的实施制度四、城乡规划的依法行政五、城乡规划的基础保障六、城乡规划的制度创新3一、什么是城乡规划管理■城乡规划的定义城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。城乡规划法：第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。城乡规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。4■城市规划的术语要素•城市规划有一个明确的空间范围，通常称为城市规划区•城市规划是一项技术，是实现城市社会、经济诸目标的手段•城市规划的关注对象是作为物质实体的城市和城市空间•城市功能在空间上的排他性，任何一个的城市规划都包含政策性因素和社会价值判断•在以市场经济为主导的现代社会中，城市规划实质上是一种为达成社会共识目标和协调利益集团彼此之间矛盾的一种手段5■规划管理的特点•多学科综合性作为城市规划的对象，城市本身是一个非常复杂的“巨系统”。城市规划必须面对多样的城市活动，并力图按照各种城市活动本身的规律，在空间上为各种活动作出较为合理妥善的安排并协调好各种活动之间的矛盾。•研究、解决问题的综合性如：对某个项目的建设用地作出评价时，涉及测量、气象、水文、工程地质、水文地质等领域中的知识以及农田保护等国家土地利用政策；研究确定某个城市的发展规模与发展战略时，不可避免地涉及到人口发展、社会经济发展预测等有关社会、经济领域中的问题和技术手段；各项基础设施的规划设计又包含大量相关工程技术的内容；而城市风貌、城市景观、旧城保护等又与美学、艺术、历史等学科密切相关。•政策性、法规性城市规划的各个层面中均体现不同的政策性因素，大到国家的基本政策（如保护耕地的政策），小到技术政策（各类用地的面积比、配套指标），甚至对于城市规划中的某些问题的某些倾向，如：大广场、宽马路的规划建设也会通过政府颁布的技术性政策方针加以纠正。6•长期性、经常性城市规划的长期性与经常性特征是一个矛盾统一的关系，并反映在城市规划与城市发展建设的全过程中。长期性反映在规划目标期限的周期上；经常性反映城市规划与城市现实的互动，更多是体现在日常的较小规模的城市建设活动与规划管理之中，规划管理部门对城市变化状况的监测与反馈，又成为对城市规划作出合理修订的必要依据。•实践性、地方性编制城市规划的根本目的是就是要以此指导城市建设与发展。“三分规划、七分管理“，通俗的表达了城市规划以实践为目的的本质。城市规划除执行国家的统一政策、法规、标准外，城市规划应能更多的反映地方政府的意志，使城市规划与当地城市自然条件、经济社会发展相适应。7■城乡规划的制定、实施与修改城乡规划法：“第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”8（1）、城乡规划的制定应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展；应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全；应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。城乡规划法：“第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”9（2）、城乡规划的实施城乡规划法：“第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”“第二十九条城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”城乡规划一经确定就成为现代社会的行为准则和政府依法行政的依据之一；城乡规划实施与计划、国土、建设、市政园林、环保、海洋、文化、旅游、水利、交通等部门许多方面的工作都有着密切的联系，需得到各部门的支持与配合；城市规划实施管理的法定行政程序为：“一书二证”——规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；乡村规划实施管理的法定行政程序为：“一证”——乡村建设规划许可证。10建设项目选址意见书制度指在城市规划区内进行建设时，必须向城市规划行政主管部门提出选址申请，由其依据城市规划核发建设项目选址意见书。当建设单位和个人报批建设项目的可行性研究报告书时，必须附有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。建设用地规划许可证制度在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，在确认其符合城市规划后，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理建设用地手续。建设工程规划许可证制度在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由其根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人只有在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。11（3）城市规划的修改城乡规划法：第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。12二、城乡规划与实施的关系实施规划必须处理好以下四个关系城乡规划是城乡建设和管理的依据，也是城乡政府宏观调控的重要手段。城乡政府的主要职责是把城乡规划好、建设好、管理好。综观城乡规划的历史实践，城乡政府领导在实施规划中，必须正确处理好四个关系:1、“龙头”和“绣球”的关系；2、“实力”和“魄力”的关系；3、“票子”和“位子”的关系；4、“赛手”和“赛程”的关系。131、“龙头”和“绣球”的关系城市规划是城市建设的“龙头”，这是众所周知的。而“绣球”又是谁呢？认为“绣球”应是城市政府的主要领导。因为城市政府的主要领导是城市总体规划的直接组织者、领导者；是城市规划重大问题的决策者；是建设用地和建设工程的审批者；是城市规划实施的监督者。所以，一个城市的规划执行得如何，往往取决于这个城市主要领导的规划意识、法制观念、政策水平和民主作风。我们所看到的民间舞龙灯“龙头”总是跟着“绣球”跑。实施城市规划，“龙头”与“绣球”的关系，往往具有两面性。如果城市政府主要领导规划意识、法制意识很强，在城市建设决策时，能自觉地听取专家谏言，尊重规划部门意见，模范带头执行规划，“绣球”引导“龙头”始终沿着精心描绘的宏伟规划蓝图的轨道跑，这个城市的建设就一定井然有序，城市规划的实施就有保证。如果“绣球”离开规划的轨道随意乱跑，以长官意志左右规划，城市的建设，就会出现以“乱”为特征的无政府状态。14正确处理“龙头”和“绣球”的关系，首先，规划要具有科学性、前瞻性、整体性和协调性；其次，规划编制和实施要建立公示制和群众参与制，使规划实施有坚实的群众基础；再次，城市领导要增强规划意识、法制意识和民主意识。当然规划也是动态和发展的，若领导有完善规划的好意见，可以按程序报批，切不可擅自更改；第四，规划职能部门不能看领导脸色办事，要敢于发表意见，敢于反映情况，敢于坚持原则，善于引导领导决策；第五，要建立健全正确执行规划的监督机制。通过人大法律监督、协政民主监督、上级监督、群众监督、舆论监督等，营造良好的正确处理“龙头”和“绣球”关系的社会氛围。152、“实力”和“魄力”的关系一幅宏伟的城市规划蓝图，要成为展现在市民面前的现实，需要巨大的投入。经济实力始终是实施城市规划、搞好城市建设的物质基础。尤其是当今城市规划建设规模之大、耗资之巨、涉及面之广，已远非生产力低下时期所能企及。因此，城市建设的发展要与经济的承受能力相适应，既不能盲目贪大求洋，超出经济实力来搞建设，又不能慎小保守、怕花钱，缩小城市建设规模，放慢城市建设速度，从而影响城市经济的发展，要保持合理建设规模和发展速度，把城市建设作为促进当地经济发展的新增长点。16正确处理“实力”和“魄力”的关系，特别要防止既无实力又要蛮干，甚至强迫命令的做法。也要防止在城市建设中这里啃一口，那里建一点，克服规划建设“羊拉屎”现象。实施规划，搞好建设的一条基本经验，就是要集中兵力打歼灭仗，建一个成一个，开发一片，成功一片，让群众得到实惠。这样的“实力”和“魄力”的结合，就会振奋市民精神，提高政府威望，增强群众的自信心和自豪感，群众也会自觉地理解、参与和支持政府规划建设。当然，城市规划的实施难免会有一场“阵痛”，但“阵痛”过后一个“胖娃娃”出生，市民都会感到可爱。173、“票子”和“位子”的关系城市规划是对城市各种功能、各项建设和空间利用作出全面的综合的战略部署。这种布局着眼于城市的整体利益和长远目标。城市规划实施总是有一个时间跨度，经济发展也总会有一个过程，“没有票子，留好位子”是规划实施的一项重要原则。城市规划确定的城市功能分区、路网骨架、风貌街区、园林绿地、文物古迹和重要公共建筑及市政设施等布点，都一定要遵循规划对号入座。没有票子，一定要留好位子，决不能搞“置换反应”。由于我们底子薄、资金短缺，在深化改革，扩大开放，引进外资发展经济、建设城市方面，违反规划，迁就外商选址的倾向值得注意。在这方面，我们取得的经验是很丰富的，但得到的教训也是很深刻的，甚至付出高昂的学费。18有一个城市为引进一个项目，一味迁就外商的选择，市领导竟然同意在城市规划的主干道上长出一个“大肿瘤”，而短短的五年后就开始实施这条主干道，其线路走向不得不扭曲变形，浪费不少投资。不能不说这是人为造成的历史的遗憾。城市总体规划的实施，作为城市政府的领导者来说，一定要有“没有票子，留好位子”的强烈的规划意识。如果一时没有票子让了位子，一旦有了票子就再也找不回好的位子了，这种“近视眼”急功的做法，给城市留下的就不是历史文化遗产，而是历史遗憾，甚至还给城市造成长期难以挽回的损失。有了票子，更要选好位子。对建设项目来说，选址不当或选址错误是最大的浪费。从选址开始，就要多方案优化比选，就要倾听专家的意见，就要公示让群众参与，人民城市人民建，人民有权提意见，切不可长官意志。在这方面，已经有深刻的经验教训。而建设项目的民主决策、科学决策是把好事办好的前题和基础。当然，城市建设不可能没有遗憾，但对建设大型城市公共事业项目来说，我们都应该优化选址、精心设计、精心施工，给子孙后代多留历史文化遗产，尽可能不留