塔河流域水资源管理机制创新探析

塔河流域水资源管理机制创新探析周莉荔1樊丽淑21新疆农业大学经济与管理学院,乌鲁木齐830052；2浙江大学管理学院310029关键词：塔里木河流域水资源水权水权交易价格水价1问题的提出塔里木河流域（以下简称塔河流域）位于新疆南部、在天山山脉和昆仑山脉之间的塔里木盆地。近年来，由于塔河上游各源流两岸大量开荒，中游缺乏治理，耗散水量逐年增大，导致下游来水量大量减少，使下游生态环境日趋恶化。事实上，塔河流域目前总的水资源量与历史上相比并没有减少，只是由于在水资源管理方面缺乏有效的管理机制造成了目前的水资源危机。为了合理开发利用塔河流域的水资源，达到可持续发展目的，本文将对塔河流域的水资源管理机制创新进行探讨分析。2水权与水权交易的基本理论与方法水资源产权简称为水权。一般认为，产权包括财产的所有权、使用权、收益权、让渡权、决策权。通常产权分为三种：私有产权、集体产权和国有产权。我国《水法》明确规定“水资源属国家所有”，所以，水资源的所有权是明确的，水资源的价格应归国家所有，纳入财政收入进行管理。水资源是一种商品，应该有偿使用，水价就是水资源的使用价格。如果是通过购买水权来使用的，则水价应包括水权交易价格。即水价（全成本）=水资源租金+供水成本+排水和污水处理成本+水权交易价格水资源租金即资源成本。在不考虑外在效益的情况下，水资源本身的价值可以通过其地租（租金）的资本化来确定。水权的交易价格是用于补偿原来水权所有者的损失的金额。目前塔河流域用水主要是农业用水，对农业来说，还不具有征收排水和污水处理成本的可能性，而对于工业和服务业，排水和污水处理成本可以通过环保部门另行单独收取。在初始水权分配的框架下不存在水权交易价格，因此，可将塔河流域的基准水价定义为：基准水价=水资源税+供水成本基准水价随着水资源税和供水成本的变化而变化。由于水的不同用途的收益是不一样的，所以水资源税随用途不同而变化。因此不同用途的水的基准价格应该是不同的。水资源税是税，应由水管机构代收代缴，由财政专项管理；供水成本是费，应用于弥补水管机构的供水支出。3塔河流域水资源管理创新的基本思路造成塔河流域目前不合理用水状况的主要原因是对水资源的使用权没有做具体的规定和分配。为了使塔河流域各地州合理利用水资源，必须首先对该地的水资源进行科学合理的初次分配。要进行分配先要确定水权分配的参与者：水权经营管理机构和用水者。塔河流域的水权经营管理机构可以按水权层次分为四个级别。第一级是塔河管理局，相当于水权的中央银行，既具有行政机构的性质，又具有商业机构的性质，负责管理辖区所有的水权经营管理机构，并负责各地州间的水权分配和水权交易，并通过水权的公开市场政策，在市场上买卖水权，在一定程度上控制水的供给量和影响水权的交易价格，达到塔河流域水资源的宏观管理目标；第二级是地州水权管理机构，相当于水权的商业银行，是完全的商业机构，不具有行政机构的性质，由塔管局进行管理，负责各地属各县和用水户间的水权的分配和水权交易，可以通过本地州的水权供需情况，调节本地水权交易价格；第三级是县水权管理机构，相当于水权的商业银行分行，是完全的商业机构，不具有行政机构的性质，由地州水管部门负责代塔管局进行管理，负责各县属各用水者协会和用水户间的水权的分配和水权交易，可以通过本县的水权供需情况，调节本县水权交易价格；第四级是用水者协会，相当于水权的信用合作社，也是完全的商业机构，不具有行政机构的性质，由县水权管理机构代为管理，负责各内部各用水户间的水权的分配和水权交易，可以通过本协会内部的水权供需情况，调节本协会内部的水权交易价格。3.1水权的初次分配我认为应该根据塔河流域水资源管理的特殊性，将水资源的产权按经营管理及运用层次划分级别，分别为：塔管局定为一级产权，为国有产权；各地州水管部门定为二级产权；各县水管部门定为三级产权；各用水者协会定为四级产权，二、三、四级产权均为集体产权；各用水户定为五级产权，为私有产权。一级产权是最高级别的产权，包括水资源的所有权、使用权、收益权、让渡权和决策权，其他各级产权不包括所有权和收益权，只包括使用权、让渡权和决策权。各用水户应包括输水渠系的经营者，因为在输水过程中存在渗漏和蒸发用水。以上各级水权必须在相应的法律框架内行使。塔管局代表国家享有塔河流域水资源的最终收益权。水权的宏观层次的分配必须综合考虑各地州（县、用水者协会）在社会、经济、环境、资源、人口等方面的情况，按产业和用途分别计算用水份额，然后加总确定，并适当留有一定比例的机动份额。水权的微观层次的分配应分产业来考虑，工业和服务业企业应主要以效率和环保和目前的用水量为分配要素，效率用增加值和利润来衡量，各赋予50%的权数，例如：企业水权=环保系数×（企业增加值+企业利润）×标准份额其中，环保系数取值在0到1之间，由环保部门测定评级，环保状况好的企业则环保系数高，环保状况差的企业则环保系数低；标准份额由塔河流域上一年同行业平均水平来确定，公式如下：标准份额=行业总用水量/（行业增加值总和+行业利润总和）农业用水的初次分配原则应定为按人分配。因为如果定为按承包土地面积分配水权就会因为生产资料分配的进一步不公平，使那些承包土地面积少的农民更加贫困，而那些承包土地面积多的农民更加富裕，加剧农民收入因生产资料占有不同而产生的两极分化。按人分配要根据塔河流域的每年的农业人口数和上一年的农业灌溉用水量来确定，农户灌溉用水水权=农户家庭人口×上一年的农业灌溉用水总量/当年年初农业人口总数其中，农业灌溉用水总量仅指农业实际灌溉用水量，不包括渠系渗漏和蒸发量。水权初始分配的核算应从第五级的水权开始，逐级上推汇总。用水户水权=生活用水+生产用水+生态用水其中，生活用水按塔河流域平均水平确定，生态用水分配核算时分摊到每个用水户，使用时由县级水管机构统一使用。具体份额应根据用水户所居住的环境和当地的生态政策而定。生态用水只能用于生态，而不能挪做他用。用水者协会水权=（Σ用水户水权+渠系渗漏蒸发水权）（1+α）其中，α为机动水权系数，要根据当地经济发展情况来定，比如根据当地的经济增长率来确定α。县水管部门水权=（Σ用水者协会水权+Σ直接由县水管部门管理的用水户水权+渠系渗漏蒸发水权）（1+α）地州水管部门水权=（Σ县水管部门水权+Σ直接由地州水管部门管理的用水户水权+渠系渗漏蒸发水权）（1+α）塔河管理局水权=（Σ地州水管部门水权+渠系渗漏蒸发水权）（1+α）=常规年份来水量（或预计来年来水量）以上各式中的渠系渗漏蒸发水权是不一样的，要根据各级输水渠的情况来核定，而且应逐年减少，以促使水利企业改善输水条件。上述水权除用水户水权为自有水权外，其他各级水权均为集合水权，既包括自有水权，又包括代管分配的水权。水权的初始分配按年进行，根据当年情况制定下一年度的水权分配计划，水权分配不仅要确定年度水权总额，而且要分季节规定季节水权额度。以上仅从理论上阐述了水权分配及核算的基本原则，实际的水权分配还应结合具体情况进行确定。3.2水权的交易在水资源需要调剂转让时，可以按市场规则进行水权交易。我们可以把水权类比于资金，既然借用他人的资金要付给出借人按资金利息率计算的利息，那么，占用他人的水权则应付给按水权利息率计算的水权交易价格，所不同的是，借用的资金是可以在约定的任何时候偿还的，而使用掉的水权却不是在任何时候都方便偿还的，所以，水权可以不实行偿还，只实行交易，在需要的时候，买入水权、使用并支付使用了的水资源价格。水资源的价格由水资源的消费者支付，而水权交易价格由水权购买者支付。水权利率的计算公式如下：水权利率=水权交易价格/水的总价格=水权交易价格/（水量×单位水价）这样，在水权交易市场上，由于水权的供需变化，会影响到水权利率的变化，从而引起水权交易价格的变化。当水资源短缺时，水权利率上升，水权交易价格上涨，水的使用者的成本将上升，会增强水的使用者的节水意识，抑制无度和过度用水。初始水权分配实行零利率，不收取水权交易价格。水权的买卖交易要按当时的水权市场的水权利率计算并收取水权交易价格，按比例（或其他方式）扣除应支付给水权交易机构的佣金，剩余的部分归水权的卖出者所有。水权利率在最初实施阶段，应由塔河管理局引导指定，在水权交易市场正常运转后，最终由市场引导。水权利率应随季节调整变化，枯水期，水权利率应相对高些，丰水期水权利率应相对低些。水权的经营管理机构应公布水权的交易机会，发布水权交易信息，作为中间“经纪人”协调和促进水权买卖双方交易的达成。用水者协会、县水管部门和地州水管部门可以通过自有水权的交易获得营业收入，塔河管理局可以通过自有水权的公开买卖来影响水权的交易价格。每笔水权交易应根据当时的水权交易价格进行财务结算。整个塔河流域要成立水权交易市场，水权交易市场的参与者确定为上述四级水权经营管理机构，私人水权不能直接进入水权市场进行交易，必须委托其上一级水权经营管理机构代为进行交易，水权交易要征收水权交易税，由水权交易机构代征代缴。每一级水权经营管理机构都有义务按设定的水权交易价格收回其下一级剩余水权。为保证生态用水，生态用水水权要禁止进行交易。由于水资源存在不可预测性，为避免因为来水量的不稳定而影响生产，在水权交易市场运作起来以后，水权交易制度还可以引入“期货”交易，通过“期货经纪人”制度进一步完善水权交易市场。4现阶段可行的政策建议首先，处理好经济发展与生态环境的协调关系，以塔管局为负责单位实现塔河流域水资源的合理分配和有效利用，以水定地，保持水土资源平衡；其次，根据各用水单位的具体情况，实行塔河流域水权的明晰界定、分配和交易；第三，实行水价听证制度，让用水户参与水价的确定；第四，通过立法形式实现上述运行规则的制度化、法律化。第五，在完善立法之后，还需要进一步加强法律法规实施的牵制性、有效性，尤其应加大宣传力度、督促守法和严格执法。参考文献〔1〕清华大学技术经济与能源系统分析研究所，新疆农科院农业经济与科技信息研究所.塔里木盆地水资源管理实施对策及社会实验示范研究最终技术报告.（IDRCCRDICIID，中心文号：97-8012/40410），2001年4月〔2〕清华大学21世纪发展研究院，中国科学院——清华大学国情研究中心联合课题组.转型期中国水资源配置机制研究〔J〕，经济研究参考，2002，20G-2作者简介周莉荔，女，汉，1970年6月生，教师，讲师，硕士学位，新疆农业大学经济与管理学院，研究方向：市场研究、统计分析及管理；地址：新疆乌鲁木齐市南昌路42号新疆农业大学，830052；TEL：[phone]；EMAIL：[e-mail]