新常态下绿地系统规划实施评估方法初探——以武汉市为例

新常态下绿地系统规划实施评估方法初探——以武汉市为例刘进军，哈思杰，韩敏摘要：为进一步科学的服务我市绿地系统规划管理，有效指导城市建设，笔者所在的武汉市规划研究院于2014年开展了“武汉市绿地系统规划年度实施评估”工作，通过对绿地系统规划进行常态化、实时的年度评估（以下简称“绿地评估”），为今后绿地系统的规划与实施提供规划基础及技术支撑，同时促进更加完善的规划管理制度构建，并通过相关技术手段的提升更加科学地指导我市绿地系统建设。绿地评估项目组通过对比规划评估的编制底图与规划管理“一张图”，对绿地系统规划主要定量指标均进行了基础性的评估。本次创新之处在于为提高评价的科学性，基于规划目标，绿地评估项目组在评价之初开展了“绿地可达性控制要素权重公共问卷调查”工作，采取网上在线填写的方式进行大数据问卷调查，选取并确定了评价重点要素及各项指标权重，然后依据调查结果开展评估体系研究，选取了最能科学体现绿地布局合理性因素的可达性、公平性评价为评价主体，同时加入各个阶层比较关心的空气质量指数进行研究分析，并借助GIS技术，通过评价分析了解现状绿地实际服务覆盖水平、科学检测规划布局合理性。本次绿地评估探索出了一条标准更高、评价方式更趋合理化、多部门联合的绿地评估理论与方法。关键词：绿地系统评估可达性公平性1评估研究范围本次绿地系统年度实施评估工作分为两个层次：2014年以武汉市主城区范围为主，即以三环线以内地区为主，包括局部外延的沌口、庙山和武钢地区。2015年后拓展到都市发展区范围内各个新城组群的绿地系统实施建设情况，研究范围总面积约为2583平方公里。2评估指导思想一是以更高标准为原则。城市生态环境越来越成为城市竞争力的重要组成部分，武汉市于2006年获得“国家园林城市”称号，武汉市政府于2010年提出了在国家园林城市基础上进一步创建国家生态园林城市的目标，但从人均绿地水平、绿地率、绿化覆盖率以及植物指数等绿化和生态指标方面均与新颁布的“国家生态园林城市”目标有较大差距，本次评估指标以更高标准作为参照。二是更趋合理化原则。通过掌握的最新人口分布及空气质量等环保大数据，结合GIS技术客观真实评价武汉市绿地服务水平，为武汉市绿地系统规划的优化提供指导，同时为今后的绿地调整提供技术支撑。三是对不同绿地进行细化管理原则。对除去公园绿地之外的各种不同类型的绿地进行细化管理，更加客观有效地找出武汉市绿地建设的不足，更有针对性的从方案布局、各类绿地建设以及规划管理方面提出改进措施。3基于主要规划指标的绿地系统规划评估3.1绿地规划目标《武汉市都市发展区绿地系统规划（2010-2020年）》规划目标：通过绿地系统的合理布局，突出武汉市园林绿化的滨江滨湖特色和文化内涵，在都市发展区范围内建立良好的区域生态环境和优美的城市绿化景观，建成“500米见绿，1000米见园，2000米见水”的绿色景观环境，形成城郊结合、城乡一体的大绿地系统；把武汉市建成为“山环水抱、城林辉映”的具有良好人居环境的“绿色江城”。主要规划指标：公园绿地面积8955.6公顷，人均16.8平方米/人；城市级公园共143个，人均13.32平方米；社区公园1703.3公顷，人均3.13平方米；公园绿地对居住用地500米半径覆盖率90.3%；万人拥有10公顷以上综合公园0.14个。3.2近年绿地规划变更情况武汉市2010年开展了《武汉市都市发展区绿地系统规划（2010-2020年）》编制及绿线划定工作，并于2011年底纳入武汉市规划管理“一张图”管理。其后，局部重点项目涉及调整的绿地，均在“一张图”中进行了动态更新维护。本次评估采取的规划数据来源，除东湖风景区正由同济大学正在负责编制控制性详细规划外，数据上整体仍然依据2010年版绿地系统规划，和经动态更新维护后的“一张图”。3.3绿地规划指标调整情况与2010年版绿地系统规划相比，2013年底“一张图”上主城区范围内公园绿地总体规模增加9.52公顷，防护绿地增加了51.62公顷，生产绿地减少50.7公顷。主城区范围内公园绿地总体规模增加16.27公顷，共有变更约495处。按照原规划编制545万人口口径统计，现“一张图”的绿地指标仍然达到国家生态园林城市标准。按照500米半径对城市公园做服务覆盖分析，主城区内5000平方米以上城市公园绿地对居住用地服务覆盖由原规划的90.3%增加到90.4%。图3-1主城区绿地系统规划布局图——武汉市绿地系统规划（2010-2020年）3.4绿地规划调整情况与2010年版绿地系统规划相比，“一张图”上主城区公园绿地的调整主要包括以下几种类型：（1）市区级公园绿地调整，调整部分绿地面积，占补平衡为社区级公园，主城区内大型城市公园调整15处，如长丰公园（园博园）面积有增加，解放公园面积有减少。（2）部分重点地段规划结合景观道路增加结构性绿化，如汉正街核心区绿地总面积从29.04公顷增加到43.97公顷。（3）部分区域其他用地调整为公园绿地，如朱家河公园作为市级公园由之前的43.61公顷增加为47.96公顷。（4）部分区域生产绿地调整为公园绿地，如硚口区调整了16.51公顷生产绿地为公园绿地。（5）部分小型绿地结合片区用地功能进行布局优化，总体绿地指标基本维持不变，达到占补平衡。主城区范围内防护绿地总体规模增加51.62公顷，变更约231处，增加类型主要以道路两侧的防护绿地为主。3.5规划实施情况分析3.5.1新增绿地情况通过对照《武汉市都市发展区绿地系统规划（2010-2020年）》中提供的2010年绿地数据、2013年影像图和规划管理“一张图”，对武汉市园林局以及我院掌握的近年绿地建设数据进行以下多方面的校核、筛别和统计，对绿地的实际建设情况、绿地建设时间以及绿地规模和性质等进行筛选，未建成的绿地不计入，由原有绿地项目改建的绿地项目不计入，对街道绿化、居住区等附属绿地不计，最终得到本次规划评估的基础数据。综合考虑上述因素，2010年至2013年，公园绿地建设合计新增约314.08公顷，防护绿地建设实施新增约91.54公顷，统计结果具体如下：（考虑到绿地建设评估的实际应用意义，本次规划仅对公园绿地和防护绿地的实施情况进行了统计和评估，暂不考虑生产绿地）表3-12010年-2013年主城区绿地数据变更统计2010年-2013年主城区绿地数据统计（单位：公顷）年份2010年2011年2012年2013年公园绿地3209.743333.283479.643589.26防护绿地852.73885.96915.59944.27绿地总计4062.474219.244395.234533.532010年-2013年主城区新增绿地数据统计（单位：公顷）年份2011年新增2012年新增2013年新增新增总计公园绿地58.1146.36109.62314.08防护绿地33.2329.6328.6891.54绿地总计91.33175.99138.3405.623.5.2主城区公园绿地建设情况从2010年到2013年，主城区新增公园绿地314.08公顷，平均每年增长104.69公顷，平均增长率为3.8%，其中，2011年增长58.1公顷；2012年增长最大，为146.36公顷（与沙湖公园、北太子湖公园等大型湖泊公园的保护建设相关）；2013年增长109.62公顷。截至2013年，现状已建成公园绿地3589.26公顷，尚有4065.8公顷未建成，以目前主城区公园绿地平均年增长率3.8%计，到2020年，武汉市主城区公园绿地可增长至4660.01公顷，距离规划目标值仍有较大差距；以该增长率计，自2013年起还需约20年才能达成规划建设目标。从各个城区的实施率来看，除去黄陂区以外，硚口区、汉阳区、东湖高新区的实施率最低，分别为10.5%，24.4%，22.2%，而青山区的实施率则相对较好，达到了69.4%。从新老城区来看，以二环线为界定范围，新老城区的实施率大致相当，老城区与新城区分别为45.53%、47.74%。但是二环线外若除去东湖风景区，则实施率大致仅为27.6%。从2010年到2013年，主城区内公园绿地主要增长点有武昌沙湖片、汉阳四新片、王家墩片、杨春湖片、三环线沿线等，与近年来武汉城市建设的热点地区十分吻合，表明公园绿地的建设增长在一定程度上依赖周边建设项目的实施。3.5.3主城区防护绿地建设情况从2010年到2013年，主城区新增防护绿地91.54公顷，平均每年增长30.51公顷，平均年增长率为3.4%，其中，2011年增长33.23公顷；2012年增长29.63公顷；2013年增长28.68公顷，每年建设增长量相对较为平稳，主要建设分布在三环线沿线。而规划至2020年，武汉市主城区共规划布局防护绿地3070.21公顷，以目前年均增长率3.4%计，到2020年，武汉市主城区防护绿地可增长至1193.27公顷，距离规划目标值有非常大的差距，以该增长率计，还需35年才能达成规划目标。3.6对比国家生态园林城市、国家园林城市指标情况主城区已达到国家园林城市标准的指标有：万人拥有综合公园指数、建成区绿地率、绿化覆盖率。未达到国家园林城市标准的指标有：人均公园绿地指标、城区绿地率最低值、城区人均公园绿地面积最低值、公园绿地服务半径覆盖率、城市防护绿地实施率。从公园绿地总体布局来看，老城区人均指标不能达到国家园林城市标准，而从目前的实施建设情况来看，由于相对而言老城区人口密度更大，尽管实施率相差不大，但老城区的人均指标也远低于新城区的人均指标，其更需要增建绿地。（1）公园绿地500米半径覆盖率。2013年主城区内公园绿地500米半径覆盖率达到48%，低于国家园林城市不得小于90%的标准；同时也低于国家园林城市不得低于70%的标准。（2）新老城区公园绿地500米半径覆盖率。以二环线为界，从现状以及规划来看，老城区范围的公园绿地半径服务覆盖率均要优于新城区。而至规划期末，新城区的公园绿地半径服务覆盖率低于90%，不满足生态园林城市标准要求。（3）万人拥有综合公园指数分析。2013年武汉市综合公园个数为47个（包含在建），万人拥有综合公园指数为0.077，达到国家园林城市标准，2020年规划综合公园个数为94个，万人拥有综合公园指数为0.17。（4）防护绿地实施率。至2020年，武汉市主城区共规划布局防护绿地3070.21公顷，至2013年的实施率30.53%来看，远达不到国家园林城市标准（≥80%）。（5）建成区绿化覆盖率。纵向比较——至2012年统计来看，主城区建成区绿化覆盖率为38%左右，稍高于国家园林城市标准（36%），但未达到国家生态园林城市标准（40%）；横向比较——从2010年至2012年统计来看，深圳、上海、北京和广州四个城市建成区绿化覆盖率均超过40%，达到国家生态园林城市标准，北京市最高，达50%以上；进行横向比较可以看出，武汉市建成区绿化覆盖率还远低于以上四个城市，建成区绿化建设水平有待提高。4基于目标的绿地系统创新评价4.1评价思路在评价之初开展《绿地可达性控制要素权重公共问卷调查》工作，通过调查确定评价重点要素及各项指标权重，建立评估体系，选取最能科学体现绿地布局合理性因素的可达性、公平性评价为评价主体，同时加入社会各个阶层比较关心的空气质量指数进行研究分析，借助GIS技术，通过评价分析了解现状绿地实际服务覆盖水平、科学检测规划布局合理性，来体现城市建设“以人为本、社会公平”的理念。.图4-1基于公众参与的绿地系统评价思路4.2建立评价体系通过采样居民、人口、绿地、路网、AQI等大数据，综合进行可达性、公平性、空气质量指数分析，如图所示：图4-2基于大数据下的绿地系统创新评价体系4.3评价技术方法4.3.1可达性评价方法可达性是指居民克服距离、旅行时间和费用等阻力到达一个服务设施或活动场所的愿望和能力的定量表达,是衡量城市服务设施空间布局合理性的一个重要标准。绿地可达性评价选用最小邻近距离方法，提取绿地及出入口、武汉市现状规划道路、居民点数据。依据《城市园林绿化评价标准（GB50563-2010）》中提到的：