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试论《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》的关系2002年，中国共产党第十六次全国代表大会召开，对实现全面小康社会的战略目标和走新型工业化道路进行了战略布署。十六大报告明确提出全面建设小康社会的环境保护和可持续发展目标是可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显着提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。从我国面临的经济高速增长，环境状况日益严峻、自然资源相对稀缺的现况来看，要实现这一目标，促进经济、社会和环境的协调发展，发展循环经济是重要的战略选择。因此，我国有必要改变现有以环境污染防治为核心的环境法体系，在不断推进循环经济的实施过程中，根据国家发展的需要和以胡锦涛为领导中心的党的指示，把循环经济理念贯穿于环境保护立法中，逐步完善我国的环境法律制度体系。当年度即由国家环保总局保先期启动了循环经济试点实践，2004年国家发改委发起了一系列推进循环经济的重大行动，2005年3月全国人大环资委则启动循环经济立法框架研究项目，经过几年的试验、研究、讨论、不断修订，终于在2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》），完成循环经济的立法工作，将于2009年1月1日起施行。《循环经济促进法》确立了六项制度促进循环经济，这六项制度是：循环经济的规划制度、抑制资源浪费和污染物排放总量控制制度、循环经济的评价和考核制度、以生产为主的责任延伸制度、对高能耗高水耗企业设立重点监管制度、强化经济措施制度①。其突出的亮点之一，是将生产、流通和消费等过程中进行的减量化(Reduce)、再利用(Reuse)和资源化(Resource)活动界定为循环经济，并对3R予以定义及做了详细规范。②新中国成立将近六十年，党的十一届三中全会距今已满三十年，实施改革开放、经过多年不懈努力的结果，我国的环境立法取得了举世瞩目的重大成就，在解决主要环境问题方面基本已经做到有法可依。因此，从生产、流通和消费等过程均已制定个别单行的法律、规章和地方性法规，而《循环经济促进法》的出台意谓着环境法部门中建立了促进我国循环经济的法律体系框架。学生将从生产领域、环境保护领域和资源领域的众多环境法中选择《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》等三部法律分别探讨其与《循环经济促进法》的关系，认识几部法律之间存在问题与影响。《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》的关系探讨国内外环境保护的经验表明，若仅对工业生产过程的末端进行污染控制的战略，不仅无法从根本上解决我国的污染问题，而且存在着治理成本不断升高、经济损失不断扩大的趋势。只有通清洁生产，才可能以尽可能小的环境代价和资源、能源消耗获取经济社会最大程度的发展。尤其是在工业污染基本实现了达标排放①参见〈循环经济促进法确立六项制度〉，载《资源节约与环保》2008年第4期②参见《循环经济促进法》第2条。循环经济的三大经济活动行为准则，又称3R原则。有的学者主张，3R为减量化、再利用和再循环(Recycle)的情况下，实施清洁生产就成了进一步削减工业污染物排放量的主要途径。③于是，1998年，第九届全国人大常委会将制定专门的清洁生产法律列入了其立法规划。然后，全国人大环境与资源保护委员会组织有关单位进行了大量的调查、研究和论证工作，并与有关部门、组织和专家反复协商，于2001年底完成了立法草案的起草工作，并进入审议程序。《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）终于在2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议获得通过，自2003年1月1日起施行。循环经济与清洁生产的相同点和区别在探讨《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》的关系之前，应当先了解循环经济与清洁生产两者的共性和区别。清洁生产是循环经济的基石，循环经济是清洁生产的扩展。在理念上，两个概念的提出都基于相同的时代要求。面对我国人口趋向高峰、耕地减少、用水、紧张、粮食缺口、能源短缺、大气污染加剧、矿产资源不足等名副其实的生存威胁，推出清洁生产和循环经济是克服我国可持续发展“瓶颈”的唯一选择。在理论基础方面，循环经济和清洁生产同属于工业生态学大框架中的主要组成部分。经济社会不单受社会规律的支配，更要受自然生态规律的制约。为了谋求社会与自然的和谐共存、技术与生物相互兼容，唯一的解决途径，就是使经济活动在一定程度上仿效生态系统的结构原则和运行规律，最终实现经济的生态化，亦即构筑生态经济。循环经济和和清洁生产还有一个共通点，就是为实现自然资源，特别是不可再生资源再循环的目标是完全一致的。从实现途径来看，清洁生产可从减少资源和能源的消耗，重复使用原料、中间产品和最终产品，对物料和产品进行再循环，尽可能利用可再生资源，采用对环境无害的替代技术等。由此可见，循环经济的“3R”原则源出于此。而两者最大的区别则在于实施的层次上，譬如说，在企业层次实施清洁生产就是小循环的循环经济，一个产品，一台装置，一条生产线都可采用清洁生产的方案；在园区、行业或城市的层次上，同样可以实施清洁生产。而广义的循环经济是在相当大的范围和区域内，它是一个社会层面的概念。④《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》的关系既然循环经济和清洁生产有着密切的关系，那么《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》的内容在相当程度上就会发生较大的交叉重复和冲突。鉴于《清洁生产促进法》刚刚颁布实施没几年，保留《清洁生产促进法》有利于保持法律的稳定性，因此新的《循环经济促进法》在立法过程中就已经注意到必须与《清洁生产促进法》无根本的矛盾冲突。《清洁生产促进法》的调整范围涵盖了资源开采和制造等整个生产领域，并从工业扩展至服务业、农业。内容涉及了节约资源与能源、提高能源效率、废物回收利用，以及责任延伸、政府緑色采购等制度措施等。可以认为，《清洁生产促进法》已在相当程度上接近了《循环经济促进法》在生产环节的基本要求。⑤但是，它无法完全支撑循环经济应具有的丰富内涵，因此，《循环经济促进法》的制定能够将循环经济过程中的社会关系进行全面有效的调整与规范，补充《清洁生产促进法》的不足之处。③王明远：《清洁生产法论》，219-220页，北京：清华大学出版社，2004④参见威道孟主编：《循环型社会法律研究》，184-185页，北京：中国环境科学出版社，2008⑤参见孙佑海、张天柱主编：《循环经济立法框架研究》，215-216页，北京：中国法制出版社，2008所以，学生认为《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》的关系是《清洁生产促进法》作为构建循环型社会法律体系下的重要组成部分，继续发挥其应有功效；《循环经济促进法》的颁布施行，将作为“循环型社会法律体系”框架下的上位法、基础法，在宏观的规定与调方面起重要作用，《清洁生产促进法》将作为《循环经济促进法》的下位法、重要部门法而继续存在。⑥《循环经济促进法》与《固体废物污染环境防治法》的关系探讨1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过、1996年4月1日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）最初法律框架是77个条文，为适应循环经济处于方兴未艾、蓬勃发展的形势，于2004年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议进行第一次修订，形成现行（2005年4月1日起施行）91条的《固体废物污染环境防治法》。此次修订和新增的条文共有51条，完全保留的有40条，修订幅度超过了65％。新修订的《固体废物污染环境防治法》成为自《清洁生产促进法》颁布以来、《循环经济促进法》制定施行以前，现行所有环保法中对循环经济思想体现最为积极的法律。⑦《循环经济促进法》与《固体废物污染环境防治法》的关系《固体废物污染环境防治法》强调发展循环经济的重要性与提出相应措施，并以减量化、资源化、无害化为原则，鼓励固体废物循环利用，减少固体废物的产生量和危害性，促进固体废物的无害化处置。《固体废物污染环境防治法》作为环保法体系的构成，与《循环经济促进法》相比较，可以发现两者的立法目标和调整对象存在差异，《固体废物污染环境防治法》是作为污染防治的环境立法，其着眼对象虽然关注了固体废物污染的预防（废物减量与资源化），但着重点还在于废物治理（废物无害化）的活动。相反地，《循环经济促进法》则从转变生产、流通和消费方式的角度，不仅包括废物的减量和再生利用，而且更强调对资源节约、提高资源利用效率，以及废物排放前的循环利用等生产消费活动行为的调整。在具体规范内容方面，两者的侧重点也不同。《固体废物污染环境防治法》作为控制固体废物污染环境的专门立法，其涉及循环经济（即废物的减量与资源化问题）的内容条款，在该法中不仅占有比例较小而且规定也较原则。其大部分章节内容，仍然侧重在固体废污染环境防治的监督管理（第二章）、固体废物污染环境的防治（第三章）和危险废物污染环境防治（第四章），主要是无害化等问题上。⑧考虑到二者在以上问题上存在的根本区别，因而在立法目的、调整范围、制度构建和具体条款的设计上，《循环经济促进法》作为一部关于循环经济的系统、整体性法律规范，自然就事先避免了与《固体废物污染环境防治法》发生实质性冲突矛盾的情形，以及在两部法律上出现过多交叉重复的条款规定。所以，《固体废物污染环境防治法》是循环型社会法律体系不可或缺的重要法律，它可以在环境保护领域继续发挥本身的规范效力，能与《循环经济促进法》为构建循环经济型社会占据同等重要的地位。《循环经济促进法》与《节约能源法》的关系探讨⑥参见《循环型社会法律研究》186页⑦参见《循环经济立法框架研究》214页⑧参见《循环经济立法框架研究》214-215页从20世纪80年代初期到目前，我国能源立法初具规模，例如1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过、1998年1月1日起施行的《中华人民共和国节约能源法》，直接体现了发展循环经济的需求。但是该法的制度设计存在重大缺陷，导致实施效果不强的状态，于是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订新一部的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》），已于2008年4月1日起施行。新颁行的《节约能源法》为我国科学发展再添法律利器，符合发展循环经济的基本要求，将有助于解决当前我国经济发展与能源资源及环境之间日益尖锐的矛盾。《节约能源法》可以归纳出以下主要内容：(1)着力突破能源环境瓶颈，进行《节约能源法》全面修改；(2)将节约资源确定为基本国策；(3)明确节能执法主体，强化节能法律责任；(4)政府机构被列入监管重点；(5)立法严禁“免费能源福利”；(6)禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺；(7)加大政策激励的力度；(8)加强对重点用能单位节能的监管；(9)省级政府可制度严于国家标准、行业标准的地方建筑节能标准；(10)节能目标完成情况将纳入地方政府考核评价内容；(11)立法鼓励利用公共交通工具出行；(12)鼓励在农村推广可再生能源利用技术；(13)鼓励发展节能环保型产业；(14)商品房销售应明示节能信息。⑨《循环经济促进法》与《节约能源法》的关系从《节约能源法》大幅度、通篇修订的内容和《循环经济促进法》的具体条文来看，《节约能源法》进行立法修订时已经考虑到能源是发展循环经济的重要组成，有关能源的立法建设，目前我国法律体系中正在逐步拓展，并具有明显相对独立的特征。⑩因此，《循环经济促进法》在制定过程中，对于循环经济中涉及的能源问题，采取避开的方式，直接通过能源法体系的建立和完善去解决，以便与现有和将来的能源立法减少冲突重复。所以，《循环经济促进法》与《节约能源法》两部法律的并行存在，把能源问题和循环经济分别处理，可以重点解决彼此关注的资源保护和利用问题，提高立法资源的效率，也使得《循环经济促进法》不致发生纳入能源内容太少而不完整或过多而使该法体系庞大的情形。结论我国现有的循环经济法律体系应