当代中国政府法制建设创新之路

当代中国政府法制建设创新之路内容提要一、政府法制的内涵二、政府法制建设的理念三、科学合理地界定政府职能四、创新政府立法的思路五、完善政府法制监督的方式六、发挥政府法制部门的法律顾问作用七、建立政府法制工作人员职业制度八、政府法制理论创新问题问题的提出随着我国经济的快速发展、社会的不断进步，政府的组织模式、行为方式以及施政理念都需要作相应的转变。政府要适应客观形势的新变化，顺应人民群众的新期待，全面准确把握经济社会发展的客观规律和依法行政的自身规律，以社会主义法治精神和科学发展观为指导，努力推进制度创新、机制创新、理论创新和观念创新，加快政府法制建设步伐，最终目的是在现代法治文明的框架内，建设法治政府。一、政府法制的内涵所谓政府法制，是关于政府的法律和制度。一般认为，具体包括两个方面：一是政府如何去管理国家事务的法制，即政府依法进行内部组织管理的法制；二是怎样把政府自身管理好的法制，即政府依法行使职权管理社会公共事务的法制。政府法制是关于政府的职能设计、机构配置、权责划分、运行机制等一系列法律规范而形成的制度。政府法制并不仅仅只包括政府管理过程中行政立法、行政执法、行政监督等环节，它是关于政府管理体制与管理方式及其运行模式的法律规范的总称。一、政府法制的内涵从政府所管理国家事务的内容看，政府法制是宪法规定的政府职权的制度化、法律化；从政府对法律手段的具体运用看，政府法制包括行政立法、行政执法、行政监督、参与司法活动以及提高公民的法律意识等诸多方面；从法律关系看，政府法制主要是指行政法律关系，即政府在行使国家公共权力和管理国家事务过程中所形成的包括政治、经济、文化等内容的各种法律关系。政府法制的内涵极为丰富，凡宪法和法律规定应当由政府管理的事务，凡政府依法应当规定和处理的关系，以及依法可以运用的法律手段，都是政府法制内涵的重要组成部分。一、政府法制的内涵关于政府法制建设与政府法制工作对于政府法制，应当至少从两个层面进行认识：政府法制首先是指政府法制建设，其次才是政府法制工作。政府法制建设是政府和社会方方面面的责任，需要执政党、立法机关、行政机关、司法机关、利益群体、大众传媒乃至全体社会成员的一体努力。政府法制工作是政府法制建设的重要组成部分，其根本任务在于推动政府法制建设，促进政府及其部门依法行政。一、政府法制的内涵关于政府法制的定位对于政府法制，应当至少从两个方面进行准确定位：一是要在一定的高度上看待政府法制。不能将政府法制简单地理解为政府法制部门和机构的具体工作，如行政立法、执法监督、复议应诉等，而应当在民主与法制建设的层面上，在依法治国，建立社会主义法治国家的治国方略上，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的意义上，全面认识和深刻把握政府法制。二是要站在政府的角度上看待政府法制。政府法制工作不是单纯的一般业务，也不是简单重复的事务性工作，而是政府的一项全局性、基础性工作，覆盖政府工作的各个方面，涉及范围广，综合性和政策性强，工作层次高。对政府法制的简单理解，只能导致政府法制地位降格，致使政府法制工作视野狭窄、意义浅薄、难以落实到位。二、政府法制建设的理念中国历史上居于指导思想的往往是一种实用主义、经验主义、功利主义的思想，整个民族先验不足而终验有余。纵观中国的法律，历代法律的发展很大程度上局限于立法技巧、编纂体例、实施方法等经验实用性领域，而无法朝着法的价值的形而上的高层次发展。二、政府法制建设的理念法律的理念与制度辨析任何法律都包含着理念和制度两个层面。理念是法律制度的灵魂或中枢神经，它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律制度性安排。制度的构建必须有理念支撑，推进现代法治，既要重视制度构建与制度创新，更要注意发掘、培植与发展法治理念。对制度的过度重视、依赖，而缺乏相应的理念匹配、适应，其结果必然会出现我们所期待的法治蓝图在实际的生活中被扭曲、改变。因此，在和谐社会条件下，政府法制建设应当具备怎样的理念，是首先需要厘清的根本性问题。二、政府法制建设的理念（一）权利本位理念权利与权力之辨？二、政府法制建设的理念（一）权利本位理念当今时代是人本化的时代，科学发展观的本质是“以人为本”。因此，无论是人与自然和谐的构建，人与社会和谐的构建，还是政府治理和谐的构建，都应当以权利为出发点和归宿来进行制度设计和安排。现代法治的人文关怀深刻意蕴就在于以人为本，正视和关注人的现实存在，拓展和发展现实社会中人的权利。所以，在和谐社会中，政府的一切行为都应当以促进人的自由、尊严、幸福和全面发展为终极关怀。如果现代国家的制度建构中没有“以人为本”人文精神和权利本位价值理念的融入，则政府的整个行为观念都可能受到扭曲，并最终背离为人民服务的宗旨。二、政府法制建设的理念（二）法治政府理念建设法治国家必然要求加快法治政府建设。建设法治政府首先要求政府不断强化法治观念。法治的本质就是人民高于政府，政府服从人民，公民的基本权利高于国家权力。建设法治政府，要牢固树立六个观念：一是树立有限政府观念，解决政府职能越位、错位的问题；二是树立阳光政府观念，做到公开、透明，接受社会的监督；三是树立服务政府观念，为人民群众提供高效、便捷、优质的服务；四是树立诚信政府观念，强化政府的公信力，切实做到取信于民；五是树立责任政府观念，有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿；六是树立廉洁政府观念，努力把政府建设成为人民群众满意的廉洁政府。二、政府法制建设的理念（三）官民平等理念刁民与刁官？二、政府法制建设的理念（三）官民平等理念在和谐社会中，官与民之间应当是一种平等、互动、互信的关系，而要实现这种平等、互动、互信关系则主要在于国家的法律和制度，在于政府本身。和谐社会法律制度应当以民为本来进行设计，至少应当包括三个方面的内容：一是淡化管理过程中的强制色彩，强化政府的服务职能；二是减少社会资源分配过程中公权力的参与；三是增大行政相对人的权利在行政法中的比重。我国宪法规定“法律面前人人平等”，即无论是个人还是组织在法律面前都是平等的，任何组织和个人都不享有法律之外或法律之上的特权。因此，要树立平等行政、公正执法的行政观，在行政过程中充分尊重并切实保障社会各行为主体的平等权利，以平等的姿态行使各项行政权力，履行相应的义务。二、政府法制建设的理念（四）协商参与理念协商参与应当体现为两个层面：一是各社会成员对公权力行使的参与，即在国家立法、执法活动中，将多元主体的参与、利害关系人的听证、专家学者的介入等作为必不可少的程序，并由其影响和决定法律活动的内容，真正使各方利益在政府决策和执行过程中得到体现和落实。二是各社会成员间对自身事务的协商管理，即各社会成员依自己的意志在法律范围内自主协商地处理自己的事务，亦即社会自治。鼓励和提倡各社会成员对自身事务的管理，有利于形成公民间彼此宽容、相互信任和合作的关系，有利于增强公民的责任意识，其在促进社会和谐中具有基础性意义。三、科学合理界定政府职能科学合理地界定政府职能不能凭空臆想，而要依照宪政的要求进行重塑与再造。总体上说，政府应当以公共利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断依据社会变量决定自身的结构、权限及其运行方式的转变，把政府全方位控制社会的冲动减小到最低限度。建设法治政府要求政府职能应当重新定位，不断地作出适应性调整，并用法律的形式将其确定化，以避免失职、越权现象的出现。三、科学合理界定政府职能（一）从微观经济管理向宏观调控转变政府要适应市场经济的需要，实行政企真正分开：一方面，政府要转变直接参与微观经济活动的做法，给企业以充分的经营自主权、实现所有权与经营权的分离，使企业成为独立的参与国内外市场竞争的市场主体，自主依据市场变化进行自我调整。政府由原来的控制者、参与者、操纵者，逐步改变为指导者、监督者、服务者。另一方面，政府应当强化宏观经济调控职能，制定国民经济的发展计划，引导国民经济向良性方向发展、维护国家经济安全，保护民族经济的发展，为企业发展和竞争创造公平的环境。三、科学合理地界定政府职能（二）从政府全权管理向社会自我管理转变现代社会具有复杂性、多元性和动态性的特征，无论政府的主观愿望如何，都会受到自身治理能力的限制，不可能把社会所有事务都管好。根据世界银行对政府职能定位的描述，一个有效政府不应当是主宰社会，而应当是“鼓励和补充私人企业和个人的经济活动”；不是作为增长的直接提供者，而是“合作者、催化剂和促进者”。因此，政府应当向社会组织分权，有意识地培育社会中介组织，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。三、科学合理界定政府职能（三）从市场参与者向市场秩序维护者转变社会主义市场经济体制的确立，改变了政府权力支配社会的格局，但受传统思想的影响和局部利益的驱动，政府对市场资源的控制在一定程度上依然存在。政府应当及时转变既当“裁判员”又当“运动员”的角色，通过制定各种法规和市场规则，保持非扭曲性的政策环境，规范一切市场主体和市场行为，维护市场秩序，创造一个统一、有序、公正、自由的市场环境；同时，投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。四、创新政府立法思路实现科学立法主要有以下四个方面的要求：一是立法要符合社会发展的客观规律；二是立法项目要统筹兼顾；三是立法要体现管理和权利保障相统一；四是立法要处理好政府与市场的关系。民主立法就是要求立法必须体现人民的意志和利益，充分发扬社会主义民主，保障人民通过多种渠道和途径参与立法活动。四、创新政府立法思路（一）严格法规、规章立项的审查，确为本地经济社会发展所必需的事项才予考虑立法。不能将问题的重要性等同于立法的必要性，也不能将部门的积极性等同于立法的必要性；对由社会焦点、舆情民情衍生的立法需求要有理性的判断；还要把握好立法中的纵向和横向的协调关系，避免重复立法。（二）注重增强法律规范的弹性和适应社会生活的能力。制定法规、规章时要能够兼具务实性和超前性，即所制定的法规、规章既能够解决好当前存在的问题，也能够预见相关社会现象的发展趋势，增强法律规范适应社会现实的能力。四、创新政府立法思路（三）规范立法程序，严格依照法定程序立法。立法程序是保障立法质量的重要途径，不遵循法定程序制定出来的法规、规章必然难以保证其健全、完善和可操作性。（四）在立法中充分发扬民主，充分反映民意，真正把维护最广大群众的根本利益、把执政为民的理念通过法定的程序转化为具体的切实可行的体制、机制和制度。要为人民群众提供参与立法的各种途径，注意倾听来自基层群众和行政相对人的意见和呼声，注意发挥专家学者的作用，增强立法的民主性和科学性。（五）定期组织清理，及时修订废止有关规章和规范性文件，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。五、完善政府法制监督方式政府法制监督的现状目前，就政府法制监督的现状而言，大体上可以概括为“四个并存”：一是制度建设总体健全与完善滞后并存；二是执法监督总体趋好与局部缺位并存；三是行政执法总体规范与个别不规范并存；四是队伍建设总体加强与基层力量薄弱并存。从实际情况看，政府法制监督工作在稳步推进、深入发展的同时，也存在一些不可忽视的问题和隐忧，归纳起来主要有三个方面：一是政府法制监督力度自上而下逐级弱化，存在跟踪监督滞后的隐忧；二是行政执法监督体制不够顺畅，存在多头执法、重复执法、交叉执法的隐忧；三是对行政执法队伍的监督管理相对滞后，存在执法违法、随意执法和盲目执法的隐忧。五、完善政府法制监督方式完善政府法制监督的路径（一）实现政府法制监督的观念创新。一是要从强调对立法程序的监督转向对立法程序与立法质量并重的监督；二是要从强调对行政执法行为的监督转向加强对行政执法权限和行政执法程序的监督；三是要从执行性监督转向以决策和执行监督并重；四是要从促进经济与社会发展为主转向促进人的全面健康发展为主。五、完善政府法制监督方式完善政府法制监督的路径（二）确保政府法制监督过程的把握。加强对法规、规章草案起草过程、征求意见与